Diritto di accesso dei consiglieri comunali al registro di protocollo degli enti locali

Come ormai riconosciuto da numerose sentenze, tutti i consiglieri comunali hanno il diritto di accedere al protocollo informatico del loro Comune e ciò vale anche per la possibilità di farlo dal proprio computer di casa. Ciò nonostante questo diritto è spesso messo in dubbio o addirittura negato dalle amministrazioni comunali.

Il 19 giugno scorso il Consiglio provinciale di Trento, approvava la proposta di mozione del M5S 47/XVI (convertita nella mozione 16/XVI) con cui si impegna la Giunta a supportare i Comuni a garantire il diritto d’accesso dei consiglieri comunali, procedendo anche a fare ciò che serve per dare attuazione agli impegni contenuti nella Dichiarazione di Tallinn sull’e-government.

Visto che la giurisprudenza è chiara e visti gli impegni assunti dalla Provincia, di recente abbiamo presentato anche un’interrogazione (664/XVI) per chiedere al presidente della Provincia quali siano gli atti concreti tramite cui si voglia finalmente garantire il diritto dei consiglieri comunali ad accedere alle informazioni che riguardano il loro ruolo e in particolare al registro di protocollo dell’ente anche per via telematica, in modo da poter svolgere al meglio il compito ricevuto dai cittadini. Gli indirizzi politici vanno bene, ma solo se poi ci si impegna per farle diventare fatti concreti.

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Di seguito il testo integrale dell’interrogazione 664/XVI e della mozione 16/XVI:

la mozione 16/XVI approvata il 19 giugno 2019 (conversione della proposta di mozione 47/XV) il Consiglio provinciale impegna la Giunta provinciale:

• a supportare, ove necessario, gli enti locali al fine di assicurare una piena ed effettiva realizzazione del diritto di accesso agli atti e alle informazioni riconosciuto ai consiglieri comunali dall’articolo 13 del Tulroc per garantire loro l’espressione del principio democratico dell’autonomia locale e la rappresentanza della collettività;
• nell’ottica di una graduale attuazione degli impegni contenuti nella Dichiarazione di Tallinn sull’e-government, di assumere ogni iniziativa di competenza nei confronti dei comuni e delle comunità della provincia di Trento;

il diritto di accesso ed il diritto di informazione dei consiglieri comunali nei confronti della PA trovano la loro disciplina specifica nell’art.43 del d.lgs. n. 267/2000, che riconosce ai consiglieri comunali e provinciali il “diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del Comune e della Provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato”;

la giurisprudenza sta univocamente enunciando una serie di sentenze che rendono tale diritto non una mera declamazione retorica ma un diritto concretamente esercitabile anche attraverso l’attuazione del d.lgs. n. 82/2005, la cui finalità è l’effettiva applicazione del principio del digital first, ovvero l’utilizzo del digitale come strumento principale di relazione con la pubblica amministrazione, oltre a consentire un risparmio di carta non indifferente;

di notevole puntualità la sentenza 3486/2018 della Sezione Quinta del Consiglio di Stato, pronunciata il 1 febbraio 2018, con cui si ordina al Comune di Castellabate di procedere all’approntamento, nel termine di sessanta giorni decorrenti dalla comunicazione della sentenza, delle modalità organizzative per il rilascio, a favore della consigliera comunale ricorrente, di apposita password per l’accesso da remoto al sistema informativo;

il sopra citato dispositivo del Consiglio di Stato è stato ripreso da diverse sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali. A tal riguardo si citano a titolo esemplificativo la sentenza del TAR Sardegna n. 531/2018, dove viene specificato che il “possesso delle chiavi di accesso telematico, rappresenta una condizione preliminare, ma nondimeno necessaria, per l’esercizio consapevole del diritto di accesso, in modo che questo si svolga non attraverso una apprensione generalizzata e indiscriminata degli atti dell’amministrazione comunale, ma mediante una selezione degli oggetti degli atti di cui si chiede l’esibizione. Peraltro, una delle modalità essenziali per poter operare in tal senso è rappresentata proprio dalla possibilità di accedere (non direttamente al contenuto della documentazione in arrivo o in uscita dall’ amministrazione, ma) ai dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo”;

appare dirimente, infine, la recentissima decisione n. 545 del 4/4/2019 con la quale il Tar Campania (sezione staccata di Salerno), ha confermato il diritto del consigliere comunale all’accesso anche da remoto al protocollo informatico dell’ente. Lo stesso Tar Campania, confermando sostanzialmente quanto stabilito dal Tar Sardegna con la richiamata sentenza 531/2018, ha ribadito che tale esercizio non dovrebbe tuttavia essere esteso al contenuto della documentazione in arrivo o in uscita dall’ amministrazione – soggetta, invece, alle ordinarie regole in materia di accesso, tra le quali la necessità di richiesta specifica – ma ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo (numero di registrazione al protocollo, data, mittente, destinatario, modalità di acquisizione, oggetto);

anche i Difensori civici regionali, nei casi in cui sono chiamati ad intervenire per assicurare l’esercizio del diritto di accesso, stanno sollecitando le amministrazioni comunali ad attuare le sentenze della giurisprudenza amministrativa;

tutto ciò premesso si interroga il Presidente della Provincia di Trento per sapere

quali iniziative intenda adottare per rendere pienamente esercitabile il diritto di accesso che la legge riconosce ai consiglieri comunali in attuazione della mozione 16/XVI e dei chiari orientamenti giurisprudenziali evidenziati nelle premesse in materia di accesso telematico al registro di protocollo delle amministrazioni comunali;

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MOZIONE N. 16 – interventi per assicurare la piena attuazione del diritto di accesso agli atti ed alle informazioni da parte dei consiglieri comunali

L’articolo 43 del Tuel riconosce il diritto dei consiglieri comunali di ottenere dagli uffici del comune, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato, con il solo vincolo di essere tenuti al segreto nei casi specificatamente determinati dalla legge.

L’articolo 52 del Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige (legge regionale 3 maggio 2018, n. 2), facendo esplicito riferimento all’articolo 22 della legge n. 241 del 1990, riconosce il diritto di accesso dei consiglieri comunali analogamente a quanto previsto dal Tuel.

L’istituto giuridico dell’accesso alle informazioni dei consiglieri comunali è espressione del principio democratico dell’autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività e persegue il fine di consentire al consigliere di poter esercitare il proprio mandato, verificando e controllando il comportamento degli organi istituzionali decisionali dell’ente locale.

La giurisprudenza ha affermato in più di un’occasione che al consigliere che lo richieda spetta la copia dei documenti cui chiede di accedere e che, in linea di principio, non sia dovuto al comune, da parte del consigliere, alcun rimborso per le spese di riproduzione, in ragione dell’interesse pubblico perseguito nello svolgimento del mandato. In tal senso, è esemplificativa la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, resa con sentenza 976/1994.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza 4855/2006 sez. IV, ha altresì specificato che al consigliere comunale non può essere opposto alcun diniego (salvo i pochi casi eccezionali e contingenti, da motivare puntualmente e adeguatamente, e salvo il caso – da dimostrare – che lo stesso agisca per interesse personale), determinandosi altrimenti un illegittimo ostacolo al concreto esercizio della sua funzione, che è quella di verificare che il sindaco e la giunta municipale esercitino correttamente la loro funzione.

Infine, la Corte di cassazione, sezione VI, con sentenza n. 42610/2015, ha ribadito la pacifica linea interpretativa che ha ormai da tempo stabilito il principio secondo cui, in tema di delitto di omissione di atti d’ufficio, il formarsi del silenzio-rifiuto alla scadenza del termine di trenta giorni dalla richiesta costituisce un inadempimento integrante la condotta omissiva richiesta per la configurazione della fattispecie incriminatrice. In particolare, la fattispecie di cui all’articolo 328, comma 2, c.p. incrimina non tanto l’omissione dell’atto richiesto, quanto la mancata indicazione delle ragioni del ritardo entro i trenta giorni dall’istanza di chi vi abbia interesse.

In risposta all’interrogazione parlamentare 4/17127 presentata alla Camera dei Deputati il 29 giugno 2017, il sottosegretario di Stato per l’interno ha precisato, in via generale, che le vigenti disposizioni garantiscono al consigliere comunale, nell’esercizio delle proprie funzioni, un ampio diritto ad accedere agli atti del comune osservando che dal plenum della commissione per l’accesso ai documenti amministrativi del 16 marzo 2010, il «diritto di accesso» ed il «diritto di informazione» dei consiglieri comunali nei confronti della pubblica amministrazione trovano la loro disciplina nell’articolo 43 del decreto legislativo n. 267 del 2000, che riconosce a questi il diritto di ottenere dagli uffici comunali, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. A tal riguardo, anche il testo unico delle leggi regionali dei comuni del Trentino-Alto Adige, riconosce sostanzialmente gli stessi diritti previsti per i consiglieri comunali dall’articolo 43, comma 2, del testo unico sull’ordinamento degli enti locali n. 267 del 2000.

Il sottosegretario ha inoltre affermato che la maggiore ampiezza di legittimazione rispetto al cittadino (articolo 10 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali e, per il Trentino-Alto Adige, l’articolo 74 del D.P.Reg. n. 3/L/2005), è riconosciuta in ragione del particolare munus espletato dal consigliere comunale, affinché questi possa valutare con piena cognizione di causa la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione, onde potere esprimere un giudizio consapevole sulle questioni di competenza della pubblica amministrazione, opportunamente considerando il ruolo di garanzia democratica e la funzione pubblicistica da questi esercitata.

Il sottosegretario ha altresì specificato che, a tal fine, il consigliere comunale non deve motivare la propria richiesta di informazioni, poiché, in caso contrario, la pubblica amministrazione assumerebbe il ruolo di arbitro delle forme di esercizio delle potestà pubblicistiche dell’organo deputato all’individuazione ed al perseguimento dei fini collettivi. Conseguentemente, gli uffici comunali non hanno il potere di sindacare il nesso intercorrente tra l’oggetto delle richieste di informazioni avanzate da un consigliere comunale e le modalità di esercizio del munus da questi espletato.

Così come riconosciuto sempre dalla commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, nella seduta del 14 luglio 2009, anche sulla base della giurisprudenza del Consiglio di Stato, ai consiglieri comunali spetta un’ampia prerogativa a ottenere informazioni senza che possano essere opposti profili di riservatezza, restando fermi, peraltro, gli obblighi di tutela del segreto e i divieti di divulgazione di dati personali secondo la vigente normativa sulla riservatezza.

Ciò posto, salvo espressa eccezione di legge, ai consiglieri comunali non può essere opposto alcun divieto, determinandosi altrimenti un illegittimo ostacolo alla loro funzione.

L’articolo 4 dello Statuto di autonomia (Dpr 670/1972) prevede che, in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la Regione ha la potestà di emanare norme legislative in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni.

L’articolo 54 dello Statuto di autonomia dispone che alla Giunta provinciale spetta la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, compresa la facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla legge.

L’articolo 4 del Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 – Codice dell’amministrazione digitale – stabilisce che il diritto di accesso ai documenti amministrativi, così come la partecipazione al procedimento amministrativo, sono esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, secondo quanto disposto dagli articoli 59 e 60 del Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

Infine, in merito alla digitalizzazione della Pubblica amministrazione e più specificatamente in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno, si richiama il contenuto della Dichiarazione di Tallinn sull’e-government. Essa, in un’ottica di innovazione del rapporto tra enti pubblici e cittadini, amplia l’interconnessione in rete tra le PP.AA. degli stati membri dell’UE, permettendo ai cittadini europei di accedere ai servizi on line in altri Stati membri come se fossero nel proprio paese e semplificare le operazioni elettroniche delle imprese europee nel mercato interno. In particolare, la cosiddetta dichiarazione sull’e-government «Tallinn Declaration on e-Government» intende porre una base comune al fine di incentivare la digitalizzazione dell’amministrazione a livello non soltanto nazionale, ma anche internazionale. Si tratta in particolare di rendere accessibili a tutti e possibilmente in forma digitale i processi relativi ai servizi dell’amministrazione. La dichiarazione prevede anche che i cittadini e le imprese debbano inserire i dati una sola volta attraverso uno strumento sicuro e affidabile. Lo scopo è inoltre quello di rendere i sistemi informatici compatibili a livello nazionale e internazionale.

Tutto ciò premesso

IL CONSIGLIO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

impegna la Giunta provinciale

1. a supportare, ove necessario, gli enti locali al fine di assicurare una piena ed effettiva realizzazione del diritto di accesso agli atti e alle informazioni riconosciuto ai consiglieri comunali dall’articolo 13 del Tulroc per garantire loro l’espressione del principio democratico dell’autonomia locale e la rappresentanza della collettività;

2. nell’ottica di una graduale attuazione degli impegni contenuti nella Dichiarazione di Tallinn sull’e-government, di assumere ogni iniziativa di competenza nei confronti dei comuni e delle comunità della provincia di Trento.