Esperienza diretta e notizie di cronaca hanno ormai insegnato agli italiani che il settore degli appalti pubblici è vulnerabile al malaffare. La criminalità, più o meno organizzata, trova spesso il modo di aggirare le norme oppure di violarle, anche alla luce del sole, causando danni alle casse pubbliche e alla collettività. In un “appalto inquinato” infatti lo scopo non è mai costruire per tempo e bene un’ opera pubblica necessaria. Al contrario l’appalto diventa troppo spesso una sorta di “miniera d’oro” per alcuni degli attori coinvolti che cercano di estrarne il massimo vantaggio economico possibile per se stessi. Si utilizzano ad esempio materiali scadenti (quasi sempre non quelli previsti dal capitolato), ci sono ritardi e “imprevisti”, variamente certificati, che di colpo impongono soluzioni emergenziali e garantiscono procedure prive di controlli.
Questa situazione è ben nota ma è molto difficile porvi rimedio. La legislazione di riferimento risulta estremamente complessa, assommando norme nazionali, provinciali ed europee, a volte in contrasto fra loro. Chi desidera violare le regole per interesse personale risulta quindi facilitato nella sua azione criminale proprio dalla farraginosità del corpus normativo che definisce le regole degli appalti pubblici. Come spiegava bene nel 2013 il rapporto METRic «Monitoraggio dell’Economia Trentina contro il Rischio Criminalità» infatti, chi vuole violare o eludere le leggi può avvalersi di uno strumento potentissimo e cioè le “deroghe a numerose disposizioni previste dal Codice dei Contratti Pubblici”.
Come funziona? Molto semplice, siccome le regole sono tante, difficili da interpretare, talvolta in contrasto le une con le altre e per di più in continuo aumento, è facile che le tempistiche si allunghino o che si creino occasioni per interpretazioni dubbie o capziose. A un certo punto per superare l’impasse si ottiene di procedere in deroga al Codice dei Contratti Pubblici e a quel punto il gioco è praticamente fatto, perché i controlli previsti saltano tutti o quasi. Ecco dunque spiegato perché in Italia e talvolta anche in Trentino il ricorso alle procedure emergenziali sia così massiccio. La complessità delle norme e la loro mole esorbitante produce di fatto la loro inefficacia e lascia varchi enormi al malaffare.
Appare allora evidente come semplificare la normativa, accorpandola in un unico testo di legge chiaro e uniforme possa essere una soluzione efficace per ridurre la problematica. È proprio quello che ho proposto nell’ultima sessione del Consiglio provinciale riuscendo a far approvare la proposta concordando un emendamento con il presidente Fugatti con cui sono state soppresse le premesse e riformulato il dispositivo. L’Ordine del Giorno (90/XVI) impegna pertanto la giunta “ad elaborare un testo unico in materia di contratti pubblici di riorganizzazione complessiva dell’attuale quadro normativo provinciale, con l’intento di garantire certezza e univocità nell’interpretazione della normativa applicabile”.
La giunta e i funzionari provinciali hanno condiviso il mio ragionamento e l’ordine del giorno è stato approvato. Ora aspettiamo il progetto del testo unico. Se risulterà ben fatto potrà essere una risorsa importantissima a favore delle imprese oneste e dell’amministrazione oculata e corretta delle risorse pubbliche.
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Segue il testo della proposta di ordine del giorno integrale, l’emendamento concordato e il testo definitivo dell’ordine del giorno approvato:
Proposta di ordine del giorno n. 4/29/XVI: Riordino della normativa in materia di appalti e contratti
Il rapporto METRic «Monitoraggio dell’Economia Trentina contro il Rischio Criminalità» a cura di Francesco Calderoni (Transcrime, 2013), nella prospettiva dell’attività previste dal progetto di monitoraggio del “crime proofing” della legislazione/regolazione dei settori a rischio ovvero dei settori da sottoporre ad analisi quelli che hanno fatto registrare un rischio di infiltrazione medio-alto e medio, ha compreso il settore “trasversale” degli appalti pubblici quale oggetto di indagine. L’attenzione posta a detto specifico settore è stata così giustificata: “La letteratura scientifica è infatti concorde nell’indicare questo settore o funzione come estremamente delicata e vulnerabile all’infiltrazione […]. L’elevato valore di rischio fatto riscontrare da “Attività professionali, scientifiche e tecniche” e da “Costruzioni” fornisce un ulteriore rilevante supporto alla decisione di includere anche gli appalti. Entrambi i settori più a rischio sono infatti strettamente legati ad appalti pubblici, in particolare di lavori” (pag.50);
la seconda parte del progetto di monitoraggio (progetto avviato nel 2011 e terminato già al secondo ciclo nell’anno 2013) ha quindi provveduto all’analisi della legislazione nazionale e provinciale, nonché della regolazione (regolamento, codici professionali) insistente su questi settori al fine di valutare possibili rischi criminali involontariamente prodotti dalla legislazione/regolazione stessa. L’obiettivo prefissato era di identificare la vulnerabilità della normativa di ciascun settore a rischio per prevenire l’involontaria creazione di opportunità criminali;
l’esito del monitoraggio evidenziava che tutti i settore analizzati (Attività professionali, scientifiche e tecniche; Costruzioni, Trasporto e magazzinaggio; Servizi di informazione e comunicazione; Attività finanziarie e assicurative; con il caso specifico del settore “trasversale” degli appalti) presentano vulnerabilità legate alla complessità del quadro normativo e alla carenza di controlli sulla corretta applicazione della legge. A tal riguardo formulava una serie di raccomandazioni per trovare soluzioni alle criticità individuate quali ad esempio: il riordino delle disposizioni provinciali in un corpus normativo unitario e una precisa definizione dei termini utilizzati ma anche l’aumento del numero di controlli e il coordinamento tra gli organi competenti in materia;
nello studio si evidenziava anche che il volume delle leggi articolate in diversi livelli (comunitario, nazionale e provinciale) e dei regolamenti attuativi e dei relativi allegati che si devono adeguare alle pronunce della Corte Costituzionale e ai principi della Corte di Giustizia era in continua evoluzione. Ogni modifica apportata alla legislazione andava ad aggiungersi alle preesistenti regolamentazioni creando dispersione, complicazione e, talvolta, confusione all’interno della normativa;
nel caso di specie si osservava inoltre che nelle tre fasi principali dell’appalto (fase di programmazione e progettazione dell’appalto; fase di gara; e fase di cantierizzazione ed esecuzione del contratto) il settore è oggetto di una “regolazione intensa e molto complessa” e che, per questa ragione, i tentativi di condizionamento illecito passavano sempre dalla violazione o dall’elusione della legislazione anche attraverso “deroghe a numerose disposizioni previste dal Codice dei Contratti Pubblici”;
ad esempio si specificava che “la particolare complessità che caratterizza la normativa sugli appalti può comportare un alto rischio di contraddizioni all’interno del quadro normativo. La disciplina provinciale talvolta entra in conflitto con quella nazionale e comunitaria generando contrasti all’interno del quadro normativo di riferimento. Per queste ragioni la vulnerabilità dell’indicatore è molto alta”. Tale quadro non è mutato a distanza di 6 anni dall’elaborazione dello studio tanto che la “legiferazione di emergenza” e la complessità rimangono la regola;
si elencano di seguito le norme in materia di appalti presenti a livello provinciale come elencate sul sito istituzionale dell’Agenzia Provinciale per gli Appalti e i Contratti (APAC):
Regolamento di attuazione dell’art. 17, comma 2, della legge provinciale 9 marzo 2016, n. 2 recante norme in materia di applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa all’affidamento di servizi ad alta intensità di manodopera
Recepimento della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, e della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici: disciplina delle procedure di appalto e di concessione di lavori, servizi e forniture e modificazioni della legge provinciale sui lavori pubblici 1993 e della legge sui contratti e sui beni provinciali 1990. Modificazione della legge provinciale sull’energia 2012
Regolamento di attuazione della legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 concernente “Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti” e di altre norme provinciali in materia di lavori pubblici
Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti
Regolamento di attuazione della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23 concernente: “Disciplina dell’attività contrattuale e dell’amministrazione dei beni della Provincia Autonoma di Trento”
Disciplina dell’attività contrattuale e dell’amministrazione dei beni della Provincia autonoma di Trento
è pacifico che, escludendo la normativa comunitaria e nazionale e le linee guida dell’ANAC, la disciplina provinciale degli appalti appaia intricata e complessa, anche per il fatto di essere contenuta all’interno di numerose fonti legislative diverse. Tale complessità rende peraltro difficile anche l’analisi cognitiva dei testi per via dei vincoli di attenzione, dei vincoli di memoria, dei vincoli di comprensione e dei vincoli di comunicazione;
come evidenziato nelle conclusioni dello studio Metric del 2013 che fino ad oggi non hanno avuto alcun seguito, si ritiene improrogabile un allineamento e un’unificazione in un unico codice normativo le disposizioni in materia di appalti al fine di avere un quadro chiaro e completo delle norme applicabili;
tutto ciò premesso il Consiglio impegna la Giunta
a riunire e coordinare in un unico disegno di legge ispirato ai principi della chiarezza e dell’uniformità e denominato “Codice degli appalti e dell’attività contrattuale e dell’amministrazione dei beni della Provincia Autonoma di Trento” tutte le leggi e i decreti menzionati nelle premesse, da sottoporre all’esame del Consiglio entro 12 mesi dall’approvazione del presente ordine del giorno;
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L’mendamento concordato con la Giunta:
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Il testo definitivo dell’ordine del giorno ODG 90/XVI che ha convertito la proposta originale 4/29/XVI:
Alex Marini 
2 Replies to “Approvato Ordine del Giorno per accorpare e semplificare le norme sugli appalti. Sarà un antidoto al malaffare!”