Assestamento di bilancio provinciale e legge di contabilità. Mai disperare perché a volte i miracoli accadono davvero

Nell’aprile scorso avevo presentato un emendamento alla delibera di modifica del regolamento del Consiglio provinciale di Trento per introdurre il divieto di intervenire sulle regole della contabilità generale della Provincia attraverso disegni di legge in materia di bilancio. È infatti chiaro a tutti come non sia corretto spostare risorse con assestamenti di bilancio le cui regole vengono modificate in contemporanea da una maggioranza politica, perché è un po’ come giocare una partita di pallone con le regole che cambiano durante l’incontro.

Era una questione che tra l’altro avevo già fatto presente con un’interrogazione specifica presentata nel luglio del 2019 non trovai nessuno disposto a darmi retta. L’emendamento non venne infatti ammesso (in ogni caso sarebbe stato bocciato) e tutto rimase com’era, cioè con una pratica che permetteva la violazione delle più elementari regole del processo legislativo.

Nonostante queste premesse non particolarmente positive, oggi si è verificato qualcosa di incredibile ed imponderabile. Il Presidente del Consiglio ha rispedito al mittente ben quattro articoli del disegno di legge di iniziativa giuntale 60/XVI – (ddl 60/XVI). La motivazione? Gli articoli sono stati stralciati proprio perché miravano a modificare disposizioni estranee a quanto previsto dalla legge in materia di contabilità ovvero senza alcuna giustificazione collegata al recepimento di obblighi statali o al soddisfacimento di obiettivi di finanza pubblica o di programmazione economica finanziaria… la scelta è sorprendentemente corretta.

Da inizio legislatura è accaduto raramente che il presidente Kaswalder rigettasse articoli di disegni di legge di iniziativa giuntale anche quando erano palesemente inammissibili. Questa è stata una di quelle rare volte. Un po’ come le eclissi solari che avvengono una volta ogni quarto di secolo o giù di lì, uno spettacolo da osservare ammirati sperando che siano forieri di buoni presagi…

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Segue testo integrale dell’interrogazione 688/XVI che presentai il 30 luglio 2019 avente ad oggetto “Introduzione di leggi che comportino nuove o maggiori spese o diminuzione di entrate e relativo impatto sul bilancio” e della relativa risposta.

Il disegno di legge n. 21/XVI di iniziativa giuntale “Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2019 – 2021” conteneva i seguenti n.4 articoli che proponevano la modifica della Legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma di Trento):

• • Art. 1 – Integrazioni della legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 (legge provinciale di contabilità 1979)
  • Art. 2 – Integrazione dell’articolo 38 della legge provinciale 9 dicembre 2015, n. 18, concernente “Modificazioni della legge provinciale di contabilità 1979 e altre disposizioni di adeguamento dell’ordinamento provinciale e degli enti locali al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42)”, in materia di contabilità economico-patrimoniale delle istituzioni scolastiche e formative provinciali
  • Art. 3 – Modificazione dell’articolo 17 (Fidejussioni) della legge provinciale 12 febbraio 2019, n. 1
    
  • Art. 4 – Integrazione dell’articolo 78 bis 4 della legge provinciale di contabilità 1979;

gli articoli sono stati ammessi e approvati in Prima commissione il giorno 11 luglio 2019 e, successivamente, ammessi e approvati in aula nella sessione iniziata il 22 luglio 2019;

il comma 3-bis dell’art. 123-bis del Regolamento della Camera dei deputati stabilisce che:

i presidenti delle Commissioni cui sono assegnati i progetti di legge collegati alla manovra di finanza pubblica dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che concernono materie estranee al loro oggetto, come definito a norma del comma 1, ovvero contrastano con i criteri per l’introduzione di nuove o maggiori spese o minori entrate, come definiti dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato. Qualora sorga questione, la decisione è rimessa al Presidente della Camera. Gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi dichiarati inammissibili in Commissione non possono essere ripresentati in Assemblea;

nell’articolo sopracitato si stabilisce quindi il principio secondo il quale le leggi in materia di contabilità pubblica non possono essere modificate da leggi di spesa o di entrata. Il principio sottostante alla disposizione regolamentare è quello di evitare che, attraverso le leggi che concorrono alla decisione annuale di finanza pubblica (o, più in generale, con leggi che modificano entrate o spese pubbliche), sia possibile cambiare il contenuto delle leggi di contabilità generale;

l’art. 101 invece, facente parte del Capo XXI (Del bilancio e del rendiconto dello Stato) stabilisce che:

1. 1. Per l’esame e l’approvazione dei disegni di legge concernenti il bilancio di previsione e il rendiconto consuntivo si applicano le norme del capo XVII in quanto compatibili con le disposizioni contenute nel capo XXVII;

secondo l’art. 101 quindi per l’approvazione delle leggi concernenti il bilancio di previsione e il rendiconto consuntivo bisogna tenere in considerazione le norme del capo XVII che si riferiscono all’esame dei progetti di legge in Assemblea in quanto siano esse compatibili con le norme del capo XXVII di cui fa parte l’art. 123-bis sopra richiamato;

il tenore delle disposizioni regolamentari del Senato della Repubblica è il medesimo di quelle della Camera dei Deputati. Al comma 6, dell’art. 128 si afferma infatti quanto segue:

1. 6. Sono inammissibili gli emendamenti, d’iniziativa sia parlamentare che governativa, al disegno di legge di bilancio che rechino disposizioni contrastanti con le regole di copertura o estranee all’oggetto della legge di bilancio in base alla legislazione vigente, ovvero volte a modificare le norme in vigore in materia di contabilità generale dello Stato;

per quanto riguarda il Consiglio della Provincia autonoma di Trento, tra le funzioni e le prerogative del Presidente del Consiglio, vi è quella di porre le questioni procedurali (art.19 del Regolamento) e quella di valutare l’ammissibilità degli emendamenti (art.114 del Regolamento);

il Presidente svolge inoltre le funzioni previste dal comma 3, dell’art.124, del Capo IV del Regolamento consiliare “Procedure per l’esame dei disegni di legge concernenti il bilancio di previsione, l’assestamento dello stesso o la variazione di bilancio, il disegno di legge collegato, il disegno di legge di stabilità e il rendiconto” il quale dispone che il Presidente dichiara inammissibili le disposizioni dei disegni di legge di cui al presente articolo estranee al loro oggetto, come definito dalla legislazione vigente, dandone comunicazione ai Consiglieri ed alla Giunta;

secondo il parere degli interroganti, l’interpretazione del Regolamento consiliare adottata in occasione della valutazione di ammissibilità degli articoli 1, 2, 3 e 4 del disegno di legge 21/XVI è errata. Gli interroganti ritengono infatti che la prassi in uso presso il Consiglio provinciale, in assenza di una disposizione esplicita che preveda l’ammissibilità di articoli che modificano la legge di contabilità all’interno di una modifica normativa del bilancio provinciale, contrasti con le regole dettate in questa materia dai regolamenti della Camera e del Senato. Non essendovi nel regolamento del Consiglio provinciale una norma che disciplini chiaramente l’ammissibilità degli articoli che prevedono modifiche alle entrate o alle spese pubbliche e quindi una modifica della legge di contabilità generale, si richiama l’articolo 12 (Interpretazione della legge) del codice civile il quale stabilisce che:

nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.

l’art. 12 delle preleggi sancisce il principio cosiddetto dell’analogia  iuris, ovvero in mancanza di una regolamentazione esplicita in una determinata materia, in questo caso da parte del regolamento del Consiglio provinciale, si fa riferimento ad una norma che regola casi simili o disposizioni analoghe, che in questo caso si ravvisa nelle disposizioni riguardanti l’approvazione della legge di bilancio dei regolamenti della Camera e del Senato;

tutto ciò premesso si interroga il Presidente del Consiglio provinciale per sapere

se intenda adottare le misure di competenza per assicurare l’attuazione del principio sancito dai regolamenti parlamentari secondo il quale le norme in vigore in materia di bilancio e contabilità generale non possono essere modificate da leggi che comportino nuove o maggiori spese o minori entrate 

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La risposta del presidente del Consiglio provinciale Walter Kaswalder del 14 agosto 2020:

Oggetto: risposta all’interrogazione n. 688/XVI

La disciplina dei poteri presidenziali di stralcio, limitatamente ai disegni di legge che fanno parte della sessione di bilancio, è contenuta nell’art. 124 del nostro regolamento interno. L’articolo in questione fa rinvio alla normativa provinciale che definisce il contenuto dei provvedimenti in parola, e specialmente all’art. 26 della legge provinciale di contabilità 1979. Quest’ultima è stata riformata nel 2015 per adeguarla ai principi contenuti nel decreto legislativo n. 118 del 2011, che riguardano anche il contenuto della manovra di bilancio. Né la nostra legge di contabilità, né il decreto legislativo n. 118 del 2011 (al quale fa rinvio la legge stessa) contengono un divieto di modificare le norme sulla contabilità, simile a quello presente nel regolamento interno del Senato.

Un esempio rende chiaro come le prassi o le norme parlamentari non possano essere ritenute sempre valide o significative per il nostro ordinamento. Infatti, nella legge provinciale di contabilità il divieto relativo alle disposizioni ordinamentali e organizzative non è generale (come accade a livello parlamentare), ma è connesso a una fra le tipologie di disposizioni altrimenti collocabili nella legge di stabilità (e più precisamente a quelle che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa), in base a quanto stabilito dalle stesse norme statali. Ciò significa che disposizioni ordinamentali oppure organizzative che non comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa, purché rientrino nelle altre categorie stabilite dalla normativa provinciale o dal decreto legislativo n. 118, dovrebbero essere ammissibili.

Certamente il quadro normativo, in particolare dopo il 2015, può lasciar spazio a qualche indeterminatezza, ma ciò non toglie che il nostro sistema sia completo e non identico a quello parlamentare: infatti s’è sviluppato secondo direttrici parzialmente diverse, ad esempio in base al suggerimento di non moltiplicare i provvedimenti omnibus, fatto proprio alcuni anni fa da un comitato consiliare; suggerimento che aveva condotto alla soppressione delle leggi collegate. Le norme e le prassi parlamentari, quindi, possono essere richiamate solo fino a un certo punto per sostenere o chiarire l’interpretazione delle norme vigenti nel nostro ordinamento, specie quando, come nel caso in questione, non paiono esserci lacune.

Sulla base delle disposizioni vigenti in provincia, quindi, ancor prima del 2015 s’è consolidata una prassi in base alla quale i provvedimenti rientranti nella sessione di bilancio hanno spesso contenuto disposizioni modificative della legge provinciale di contabilità. Come sopra chiarito, questo contenuto non era e non è vietato dalle disposizioni provinciali in vigore, anzi, può ben rientrare nelle tipologie di norme incluse nei provvedimenti che compongono la manovra, ad esempio quand’è necessario adeguare la normativa provinciale a obblighi derivanti da quella statale (com’è già accaduto).

Questa Presidenza, pertanto, anche con il disegno di legge 21/XVI (indicato nell’interrogazione) si è posta nel solco dei precedenti orientamenti e ha operato nel rispetto del quadro normativo vigente.

Con un cordiale saluto.