Regolamento interno del Consiglio. Con la scusa del Covid-19 si comprimono gli spazi di confronto democratico

Nei giorni scorsi la conferenza dei capigruppo ha concordato una proposta di modifica del Regolamento interno del Consiglio provinciale che verrà votata dall’aula domani, giovedì 16 aprile. Hanno previsto l’introduzione della possibilità di svolgere le sedute consiliari in videoconferenza e con strumenti telematici per l’esercizio del voto. Il M5S non è stato invitato ai lavori e per questo sono dovuto intervenire ex post tramite emendamenti.

A prima vista le proposte che permettono una transizione verso sistemi che consentono di deliberare in remoto potrebbero sembrare auspicabili e per certi aspetti inesorabili. In realtà, se andiamo a guardare le modifiche regolamentari nel dettaglio e se ipotizziamo la loro applicazione senza le dovute cautele (scenario molto verosimile visto come sono stati condotti i lavori d’aula fino ad oggi), scopriamo che il rischio di comprimere definitivamente la vita democratica all’interno dell’istituzione consiliare sia elevatissimo.

Domani potrebbero essere approvati radicali interventi normativi che consentirebbero al Consiglio di essere legalmente operativo senza la presenza fisica in aula della maggioranza dei consiglieri (principio costituzionale che per quanto mi riguarda non può essere saltato a piedi pari con una modifica del regolamento interno del Consiglio), e senza aver previsto nessuna misura compensativa in termini di trasparenza e apertura relativamente all’intero processo legislativo. Per fare un esempio concreto, con la giustificazione dell’emergenza Covid-19, da domani potremo approvare nuove leggi senza aver mai nemmeno testato il sistema di voto online oppure escludendo un consigliere da una serie di votazioni o discussioni a causa di una connessione internet traballante.

Intendiamoci: per il M5S la digitalizzazione dei processi è un obiettivo di primaria importanza. Va però implementato bene, senza lasciare “bachi” o “porte sul retro” nei testi normativi, altrimenti si parte sventolando la “carota” del perseguimento di un obiettivo nobile e giusto e si finisce col “bastone” di procedure che mettono definitivamente a tacere ogni residuo spiraglio di democrazia interna alle Istituzioni (e già adesso in Consiglio provinciale non è che si respiri Democrazia…).

Per cercare di compensare i rischi derivanti dalle modifiche regolamentari ventilate ho ripreso le proposte avanzate a inizio legislatura a tema digitalizzazione dei processi che ad oggi non sono ancora state recepite e che di questo passo non saranno neanche nel prosieguo di legislatura. 

Innanzitutto ho presentato un’interrogazione in cui cerco di sintetizzare le criticità della proposta di modifica discussa in sede di capigruppo e che sarà votata dall’aula. Ho poi elaborato degli emendamenti per rendere concreta la possibilità di migliorare il regolamento per quanto riguarda la trasparenza dell’intero processo legislativo, con particolare attenzione ai lavori in commissione, allo svolgimento delle audizioni e all’acquisizione e alla pubblicazione di dati, informazioni, documenti e resoconti di seduta.

Qui un elenco dei contenuti delle n.10 proposte emendative (elenco qui) in questo momento sotto esame di ammissibilità della Presidenza del Consiglio:

• definizione di tempi certi (e più rapidi rispetto agli attuali) per l’approvazione dei verbali di seduta delle commissioni;
• pubblicazione dei verbali delle sedute delle commissioni consiliari sul sito istituzionale del Consiglio;
• immediata messa a disposizione dei consiglieri dei processi verbali della seduta dei presidenti di gruppo (vedi caso sollevato la settimana scorsa);
• pubblicazione della documentazione relativa agli atti politici raccolta in fase istruttoria e di informazioni, notizie e documenti acquisiti nei lavori di commissione;
• videoregistrazione delle consultazioni svolte in commissione o in videoconferenza e conseguente pubblicazione sul sito istituzionale, naturalmente con il consenso preventivo delle parti;
• sistema di monitoraggio delle risposte alle interrogazioni consiliari e pubblicazione di dati e infografiche sul sito istituzionale;
• inammissibilità di disposizioni contenute nei disegni di legge di variazione, assestamento o previsione di bilancio che rechino disposizioni contrastanti con le regole di copertura finanziaria o estranee all’oggetto della legge di bilancio in base alla legislazione vigente, ovvero volte a modificare le norme in vigore in materia di contabilità generale della Provincia.

Per onestà va detto che mi aspetto che con la scusa della fretta o della volontà di discuterli in futuro con “maggiore attenzione”, gli emendamenti da me presentati saranno bocciati senza discussione. Credo tuttavia di avere il dovere di presentarli e discuterli perché credo sia necessario non lasciare nulla di intentato per difendere la Democrazia e garantire la massima trasparenza su ciò che avviene all’interno delle Istituzioni.

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Segue il testo integrale dell’interrogazione 1314/XVI “Sedute telematiche degli organi consiliari”

in data 2 aprile 2020, da una nota dell’Ufficio stampa del Consiglio provinciale, l’interrogante apprendeva i contenuti della decisione presa nella Conferenza dei Presidenti dei gruppi di procedere rapidamente a una modifica del Regolamento interno del Consiglio, in modo da esplicitare la possibilità di indire sedute consiliari senza la compresenza fisica dei membri, anche al fine di dar seguito senza alcun ritardo ai provvedimenti legislativi più urgenti (A partire dalla metà di aprile il Consiglio provinciale potrà lavorare in videoconferenza – Ufficio stampa Consiglio provinciale, 2 aprile 2020);

in data 6 aprile, da una nota dell’Ufficio stampa del Consiglio provinciale, l’interrogante apprendeva che nella medesima data, alle ore 15.00, si era svolta un’ulteriore Conferenza dei Presidenti di gruppo. Nella nota si informavano gli elettori e i consiglieri tenuti all’oscuro delle iniziative della Conferenza dei Presidente di gruppo della volontà di riunire fisicamente il Consiglio per il 16 aprile, il tutto allo scopo di approvare la proposta di modifica al regolamento interno necessaria per consentire lo svolgimento di sedute in videoconferenza. Secondo la nota la proposta sarebbe pervenuta dal presidente Kaswalder Walter (Il 16 aprile Consiglio in Aula per approvare la norma regolamentare che consentirà i lavori in videoconferenza – Ufficio stampa Consiglio provinciale, 6 aprile 2020);

la procedura di modifica del Regolamento seguita, pare in contrasto con le disposizioni previste dall’art.167 del Regolamento stesso, il quale prevede che l’iniziativa per le proposte di modifica del regolamento interno del Consiglio spetti ai singoli Consiglieri e che queste vadano presentate al Presidente del Consiglio, entro il termine fissato annualmente dal Presidente stesso, che le trasmette a tutti i Consiglieri. A tal riguardo, pur comprendendo l’emergenza dettata dall’urgenza sanitaria, l’interrogante evidenzia come non gli sia pervenuta alcuna comunicazione rispetto a qualsivoglia termine fissato dal Presidente del Consiglio in ordine alle modifiche al Regolamento interno. Al contrario è stata già programmata una seduta di Consiglio per l’approvazione delle modifiche al Regolamento;

in data 2 aprile 2020, ai sensi dell’art 24 del Regolamento, l’interrogante chiedeva di poter accedere ai processi verbali della seduta delle Conferenze dei Presidenti dei gruppi da inizio legislatura fino a quella data. In riferimento a ciò, alla data del 7 aprile non perveniva ancora alcuna risposta e era costretto quindi a presentare un’interrogazione specifica (1308/XVI – Accesso ai verbali della conferenza dei presidenti dei gruppi consiliari). Solo in data 8 aprile riceveva una comunicazione interlocutoria per dettagliare la richiesta ma non i verbali;

in data 6 aprile 2020, l’interrogante, prendendo atto del silenzio del Presidente del Consiglio rispetto alle note dell’11 e del 15 marzo 2020 in cui informava il Presidente del Consiglio che il consigliere Degasperi era stato espulso dal Movimento 5 Stelle a conclusione di un formale procedimento interno e che quindi non poteva più rappresentare l’interrogante ed esprimersi in associazione al simbolo del M5S, e prendendo atto che le circostanze politiche generatesi rendevano impossibile all’unico rappresentante del M5S in Consiglio provinciale di partecipare alla Conferenza dei Presidenti dei gruppi al fine di esaminare e trovare una convergenza sulle citate modifiche ai sensi dell’art.167, co.3, l’interrogante decideva di passare dal gruppo consiliare del M5S al gruppo misto. Ciò anche al fine di poter partecipare alle successive Conferenze dei Presidenti dei gruppi e di poter così acquisire direttamente le informazioni necessarie all’espletamento del mandato, altrimenti non accessibili. L’interrogante rimaneva tuttavia privato delle informazioni contenute nei processi verbali della Conferenze dei Presidenti di gruppo prodromiche alla formulazione della proposta di modifica, ciò in aggiunta al fatto di non aver potuto partecipare, né direttamente né tramite quello che era formalmente il suo capogruppo di riferimento, alla formulazione della proposta medesima;

passando al merito delle modifiche proposte, a parere dell’interrogante, l’opzione di consentire all’assemblea legislativa provinciale di deliberare e di votare provvedimenti normativi senza la presenza in sede dei componenti al momento del voto appare non condivisibile. La tutela dei rischi sanitari connessi all’emergenza Covid-19 non può infatti annullare gli aspetti attinenti alla qualità e alle procedure del dibattito politico democratico e ai principi costituzionali. All’attività legislativa del Consiglio provinciale sono infatti collegate le sorti del sistema socio-economico e del sistema sanitario di più di mezzo milione di residenti. Anche in virtù delle prerogative connesse all’autonomia speciale, gli effetti dell’attività del Consiglio risultano peraltro molto più penetranti rispetto a quelli determinati dalle scelte politiche di altri Consigli regionali. Il dibattito politico e gli stadi evolutivi formali e sostanziali dei procedimenti interni al Consiglio non possono dunque essere resi “virtuali” nello svolgimento della funzione principale del Consiglio, ovvero la funzione legislativa;

si fa inoltre notare come le prerogative dell’aula e dei consiglieri di minoranza siano già state compresse nel corso della prima parte della consiliatura sia sotto il profilo delle modalità di gestione dell’iter legislativo (vedi ad esempio Le minoranze lasciano l’Aula per protesta. Ddl semplificazione approvato solo con i voti della maggioranza – Ufficio stampa del Consiglio provinciale, 05.06.2019), sia sotto il profilo della scarsa imparzialità nell’interpretazione del regolamento e nelle iniziative per assicurare il buon andamento del Consiglio e l’autonomia dello stesso rispetto ai poteri della Giunta provinciale (vedi ad esempio Cahier de doleance delle minoranze nei confronti del presidente del Consiglio nota diramata dall’Ufficio stampa del Consiglio provinciale il 02.07.2019);

ancora, nel corso della consiliatura sono state avanzate dall’interrogante numerose richieste per rendere più fluida, trasparente e funzionale l’attività del Consiglio, anche attraverso la digitalizzazione delle procedure o l’utilizzo di strumenti telematici, senza tuttavia che si ottenessero riscontri significativi da parte della Presidenza del Consiglio. In considerazione di quanto fin qui illustrato l’interrogante ritiene rischiosa la precipitosa e accelerata implementazione di un processo per consentire il corretto svolgimento dei lavori d’aula in via telematica. Ciò anche in ragione della comprovata resistenza da parte dei vertici degli organi politici a testare simili processi in condizioni ordinarie e dell’arbitrarietà con cui, in diverse occasioni, a parere dell’interrogante e in forma più estesa delle minoranze (vedasi note stampa sopra citate), sono stati gestiti i lavori d’aula;

in altre parole, ad avviso dell’interrogante, l’introduzione del voto elettronico a distanza in una realtà come quella del Consiglio provinciale – organo previsto da una legge di rango costituzionale – rischia di compromettere in maniera definitiva la qualità del confronto tra le parti politiche e di minacciare in via irrimediabile l’iter formale e sostanziale dei processi deliberativi propedeutici ad approvare gli atti normativi provinciali. La criticità non è collegata alla mera introduzione del voto a distanza su singoli e puntuali provvedimenti o alla possibilità di discutere e approvare atti connessi all’attività di controllo e di indirizzo politico, ipotesi che si ritiene anzi decisamente più percorribile, ma al fatto che l’assemblea verrebbe privata della dimensione pubblica e del confronto aperto, democratico e interattivo tra le parti, elementi essenziali e quindi indispensabili al corretto svolgimento dell’attività legislativa, la quale non può essere dematerializzata con una semplice modifica regolamentare senza tener conto dei principi cardine della Costituzione;

la dimensione pubblica del processo normativo a cui si fa riferimento nel paragrafo precedente e a cui, auspicabilmente, dovrebbe far riferimento anche il Consiglio provinciale è sancita dall’art.64 della Costituzione in cui è specificato in forma chiara e netta che le sedute del Parlamento sono pubbliche. Nell’articolo si parla di “sedute” delle due Camere ma anche di presenza della maggioranza dei componenti delle stesse. All’interrogante pare dunque pacifico che la presenza dei componenti sia intesa come presenza fisica e non come presenza virtuale dei componenti delle Camere (non è un caso che parallelamente siano disciplinati i congedi e le missioni istituzionali per giustificare l’assenza dalle sedute) e che il principio affermato dalla Costituzione non possa essere disapplicato con una modifica regolamentare. Se tale ragionamento vale per le Camere dovrebbe quindi valere anche per il Consiglio provinciale, il quale, in armonia con la Costituzione e i princìpi dell’ordinamento giuridico della Repubblica (vedi art.47 “Organi della Provincia” dello Statuto di autonomia), dovrebbe continuare ad assicurare la fruibilità delle sedute nei momenti in cui si svolge la funzione legislativa ancorché in condizioni di sicurezza sanitaria o al fine di approvare provvedimenti eccezionali;

da un punto di vista procedurale le sedute in videoconferenza – sistema mai testato prima nemmeno per svolgere la discussione relativa agli atti di controllo e di indirizzo – non permetterebbe o renderebbe al limite alquanto difficoltoso ai consiglieri l’esercizio della possibilità di interagire tra di loro chiedendo sospensioni, concordando bozze di emendamenti per trovare soluzioni politiche alternative alle proposte in discussione o più semplicemente per correggere errori formali nei testi, eventualmente individuati nel corso della seduta. Questo solo per fare alcuni esempi pratici;

infine, relativamente ad alcuni dei più rilevanti aspetti critici e senza la pretesa di richiamare ulteriori elementi di dottrina, vale la pena riprendere la puntualizzazione del Consigliere della Camera dei deputati Renzo Dickmann nel paper “Alcune questioni di costituzionalità in tema di voto parlamentare a distanza”. Il Consigliere ricorda che la Corte Costituzionale (Corte cost., ord. n. 17 del 2019, spec. punto 4.1 in diritto), in continuità con la propria giurisprudenza, ha richiamato l’attenzione “sulla necessità che il ruolo riservato dalla Costituzione al Parlamento nel procedimento di formazione delle leggi sia non solo osservato nominalmente, ma rispettato nel suo significato sostanziale”, nella specie assicurando l’esame dei progetti di legge in modo non formale prima in commissione e poi in assemblea per “consentire a tutte le forze politiche, sia di maggioranza sia di minoranza, e ai singoli parlamentari che le compongono, di collaborare cognita causa alla formazione del testo” (…) “a tutela del Parlamento inteso come luogo di confronto e di discussione tra le diverse forze politiche, oltre che di votazione dei singoli atti legislativi, e a garanzia dell’ordinamento nel suo insieme, che si regge sul presupposto che vi sia un’ampia possibilità di contribuire, per tutti i rappresentanti, alla formazione della volontà legislativa”. A tal riguardo il Consigliere della Camera evidenzia che quella della Corte non rappresenta una notazione formalistica, quindi sterile, ma serve a scongiurare un grave rischio istituzionale da tener sempre presente, anche nell’evocata prospettiva de iure condendo di rendere virtuali le sedute delle Camere nello svolgimento dell’attività legislativa;

in sintesi, con particolare riferimento al contesto trentino, il rischio di non rispettare i requisiti di legittimità giuridica e democratica nello svolgimento delle funzioni legislative in via telematica è elevato. Oltre alla peculiare situazione politica, la cui valutazione rimane gioco forza soggettiva, si deve tener conto delle disposizioni costituzionali vigenti;

per compensare la possibile e probabile riduzione della qualità della dibattito interno al Consiglio nel caso in cui si svolgesse la funzione legislativa in via telematica sarebbe quantomeno opportuno cogliere l’occasione per introdurre nuovi elementi di trasparenza e di democrazia al processo legislativo almeno nella fase di discussione in commissione e per colmare quel gap che si è creato negli ultimi anni tra la trasparenza applicata alla pubblica amministrazione ai sensi delle leggi statali (vedi D.lgs. 33/2013) e quella applicata all’interno del Consiglio e dei suoi organi ai sensi del Regolamento interno;

più concretamente, per compensare il maggiore potere che con questa modifica verrebbe di fatto riconosciuto alla maggioranza politica e il rischio concreto che se ne abusi, questa potrebbe essere l’occasione per rendere meno opache altre fasi del processo legislativo consentendo alle minoranze di avere più elementi a tutela della propria attività e per contemperare i rischi che la qualità del dibattito degredi grazie a una maggiore trasparenza nell’intera fase del processo legislativo;

nel caso di specie per garantire una maggiore funzionalità dei presidi democratici – esigenza resa ancora più urgente e necessaria in una fase di emergenza come quella che stiamo vivendo dove perfino le libertà personali sono compresse – si ripropongono dunque delle soluzioni contenute tramite atti presentati nel corso della legislatura, le quali potrebbero essere recepite dalla Presidenza del Consiglio in chiave compensativa sia per quanto riguarda le regole e gli strumenti necessari al buon funzionamento interno:

• int 574/XVI – Pubblicazione dei verbali delle sedute delle commissioni consiliari sul sito istituzionale del Consiglio

• int 639/XVI – Pubblicazione della documentazione relativa agli atti politici raccolta in fase istruttoria

• int 650/XVI – Videoregistrazione delle sedute delle commissioni consiliari e introduzione della diretta streaming delle consultazioni con soggetti pubblici e privati promosse dalle commissioni

• int 685/XVI – Sistema digitale di presentazione degli emendamenti

• int 686/XVI – Sistema di monitoraggio delle risposte alle interrogazioni consiliari

• int 688/XVI – Introduzione di leggi che comportino nuove o maggiori spese o diminuzione di entrate e relativo impatto sul bilancio

• int 807/XVI – Dotazione organica del personale del Consiglio provinciale

• int 871/XVI – Sulla situazione dell’organico dei giornalisti presso l’ufficio stampa del Consiglio provinciale

• int 1194/XVI – Composizione della commissione per l’accesso alla qualifica di direttore presso il consiglio provinciale

si nota infine che rispetto alle proposte di cui alle interrogazioni 574, 639 e 650 erano stati dati segnali di apertura (vedi nota dell’Ufficio stampa del Consiglio che sintetizzava le risposte alle interrogazioni “Pubblicità e “diretta” delle Commissioni nel sito del Consiglio. Kaswalder: disponibili a valutare” del 14 agosto 2019) ma ad oggi non paiono sussistere le condizioni per una effettiva concretizzazione degli stessi entro orizzonti temporali consoni. Varrebbe pertanto la pena cogliere questa occasione per introdurre quelle migliorie puntuali che oggi mancano;

tutto ciò premesso si interroga il Presidente del Consiglio provinciale per sapere

1. se nelle Conferenze dei Presidenti di gruppo svolte nei mesi di marzo e aprile 2020 e che hanno trattato la proposta di modifica al regolamento citata nelle premesse sia stata considerata l’alternativa di prevedere lo svolgimento di sedute in videoconferenza solo per punti all’ordine del giorno che non riguardassero l’esercizio delle funzioni legislative costituzionalmente riconosciute al Consiglio provinciale di Trento;
2. se con riguardo agli approfondimenti annunciati in alcune delle risposte agli atti citati nelle premesse (vedi int 574, 639, 650 e 685) siano state abbozzate delle proposte di modifica regolamentare da condividere con i consiglieri anche al fine di trovare possibili convergenze nella Conferenza dei Presidenti dei gruppi che precederà la seduta di Consiglio del 16 aprile;
3. se, per compensare il potenziale sbilanciamento dei poteri e la compressione della qualità del dibattito democratico in seguito all’introduzione dello strumento della videoconferenza anche per lo svolgimento di funzioni legislative, intenda adottare provvedimenti per migliorare le informazioni relative alla pianta organica del Consiglio e per incrementare, al netto del bando aperto per la selezione di n.1 soggetto con la qualifica di Direttore, le risorse umane impiegate presso il servizio legislativo al fine di offrire un’assistenza efficace e puntuale ai consiglieri nella loro attività (vedi int 807, 871 e 1194);
4. se, in vista delle prossime variazioni di bilancio e in considerazione dell’ormai consolidata evoluzione del diritto parlamentare, non intenda favorire l’introduzione nel regolamento interno del Consiglio provinciale il principio secondo il quale le leggi in materia di contabilità pubblica non possono essere modificate da leggi di spesa o di entrata (vedasi int 688);