Efficienza della pubblica amministrazione. Approvato ordine del giorno del M5S per migliorare le capacità di realizzare investimenti pubblici

Anche col Recovery Fund le risorse pubbliche da iniettare nell’economia sono limitate. Al punto in cui è arrivato il nostro Paese non possiamo più permetterci gli errori del passato mantenendo i vizi strutturali che limitano l’efficacia delle nostre politiche economiche. Per questo il M5S ha presentato e ottenuto ieri l’approvazione di un Ordine del Giorno che impegna la Provincia a verificare finalmente le ragioni che rallentano e fanno fallire molti dei piani di investimento pubblici locali, i quali spendono molto meno delle cifre teoricamente messe a loro disposizione.

Il quadro che esce dall’analisi delle spese in conto capitale della Provincia per il 2019 e il 2020 è assai preoccupante. Gli investimenti pubblici sono infatti in calo sia in termini assoluti che in termini relativi rispetto agli investimenti totali e al prodotto interno lordo. Se è ben vero che in Trentino restiamo sopra la media italiana, è altrettanto chiaro che anche da noi la spesa pubblica risulta in costante calo sin dall’anno 2009. Lo stesso discorso vale per la capacità di spesa in conto capitale, che è e resta ridotta oltre che in diminuzione. In soldoni ciò significa che oltre ad avere poche risorse a disposizione fatichiamo pure a impiegarle tutte e a farle fruttare. 

Come se ne esce? La nostra proposta è di recepire e implementare in Trentino alcune delle buone pratiche provenienti dalla Germania, che in materia di appalti pubblici è più rapida ed efficace di noi. Serve limitare al minimo rallentamenti, disfunzioni e pratiche corruttive nelle procedure. È sintomatico in tal senso il fatto che il 95% dei sindaci del Baden Wurttemberg abbia frequentato una scuola di alta specializzazione della pubblica amministrazione. Significa che il loro personale politico/amministrativo locale è mediamente più competente e preparato del nostro e la differenza si vede nella capacità della Germania di mettere in campo bandi di gara che funzionano. 

Non basta semplificare le procedure di predisposizione dei bandi e di affidamento (che poi in Italia molti politici traducono con “rimuoviamo tutti i controlli così facciamo man bassa”). Bisogna lavorare sulla progettazione e sull’esecuzione dei lavori in termini di qualità procedurale e di tempistiche. Bisogna individuare referenti certi, dotati dell’autorità di decidere e soprattutto della capacità di procedere rapidamente riducendo al minimo le possibilità di contenzioso e i passaggi procedurali inutili.

Fare come in Germania è possibile anche da noi coinvolgendo gli enti locali e le Università, affinché possano collaborare proficuamente generando competenze capaci di affinare la qualità della progettazione e allo stesso tempo preparare il futuro personale pubblico alla vita lavorativa secondo logiche improntate all’efficienza e al conseguimento dei risultati. È una strada lunga ma grazie al nostro Ordine del Giorno il primo passo è stato fatto, gli altri bisognerà farli seguire tenendo alta l’attenzione su un tema, magari poco “glamour” ma decisivo per le sorti del Paese e della Provincia di Trento.

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Segue video di presentazione e testo integrale della proposta di ordine del giorno:

Di seguito la Proposta di ordine del giorno n. 14/96/XVI “Misure organizzative per incentivare gli investimenti pubblici”, approvato con la modifica di cui all’immagine riportata sotto

Collegata al disegno di legge n. 96/XVI “Prime misure del 2021 connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2021 – 2023”

Nel disegno di legge n. 96/XVI, la Giunta prevede lo stanziamento di 200 milioni di euro per gli investimenti pubblici: “100 saranno resi disponibili liberando garanzie della Provincia, per un pari importo, su operazioni precedenti di società controllate e collegate le quali saranno in grado di far fronte al proprio indebitamento senza la garanzia provinciale. La liberazione delle garanzie è possibile a seguito di una previsione di legge inserita nella scorsa finanziaria. Gli altri 100 milioni saranno autorizzati secondo la formula del “debito autorizzato ma non contratto” (“200 milioni per gli investimenti pubblici” Comunicato stampa della Provincia n. 1108, 08 maggio 2021);

nell’allegato alla NADEFP 2021-2023, nella parte relativa agli indicatori per l’area strategica del Piano di Sviluppo Provinciale emerge che per quanto riguarda gli investimenti pubblici sul totale degli investimenti fissi lordi, nel 2018 in Provincia di Trento essi si attestavano al 13,2% del totale. Per quanto riguarda sia il dato nazionale che quello del Nord-Est, il riferimento disponibile è all’anno 2017 e mostra come la percentuale degli investimenti fissi lordi pubblici si sia attestata per entrambe le aree al 6,3%. Il dato Trentino appare dunque superiore a quello nazionale e del nord-est. Va tuttavia sottolineato come lo sia anche la variazione media annua riferita al medesimo valore, che vede gli investimenti pubblici trentini calare in maniera più sensibile rispetto a quelli delle altre aree. Se si guarda ad esempio al periodo 2004-2018, la variazione media annua degli investimenti pubblici sul totale degli investimenti fissi lordi, in Trentino ha dato luogo ad un valore negativo del -4,2%, mentre lo stesso valore per il Nord-Est è del -3,9% e il dato nazionale è del -3,8%. Non dissimile è il discorso riferito al periodo 2014-2018. In Trentino la variazione media annua degli investimenti pubblici sul totale degli investimenti fissi lordi è stata del -5,4%, un calo che nel Nord-Est è invece stato del -4,3% e in Italia del -5,1%;

per quanto riguarda gli investimenti pubblici sul PIL a valori correnti, analogamente a quanto riportato sopra, emerge che nell’anno 2017 in Trentino il loro valore si attestava al 2,5%, un rapporto che nel Nord-Est era dell’1,2% e in Italia dell’1,1%. Anche in questo caso la variazione media annua nel periodo 2004-2017 era però maggiormente sfavorevole al Trentino, facendo registrare un -6,0% contro un -5,4% del Nord-Est e un -5,2% nazionale. Ancora più accentuato risulta il calo se riferito al quadriennio 2013-2017. In Trentino la variazione media annua degli investimenti pubblici sul Pil ai valori correnti è stata infatti del -8,2%, nel Nord-Est del -4,5% e in Italia del -6,0%; 

nella Relazione sulla gestione al “Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio finanziario 2019” viene specificato che “il rapporto tra risorse impegnate e risorse stanziate, per i diversi settori di intervento si è assestato sul valore finale del 74%, al netto delle partite di giro e della posta contabile relativa alle fidejussioni di pari importo in entrata e in uscita. Il grado di realizzazione dei programmi è stato pari al 97% per le spese correnti ed al 44% per le spese in conto capitale”;

nella Relazione sulla gestione al “Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio finanziario 2020” (delibera di Giunta n. 612 del 23 aprile 2021 “Approvazione del rendiconto generale dell’esercizio finanziario 2020 della Provincia Autonoma di Trento”) si afferma che il rapporto tra le risorse impegnate e le risorse stanziate per i diversi settori di intervento “si è assestato sul valore finale del 72%, al netto delle partite di giro, della posta contabile relativa alle fidejussioni di pari importo in entrata e in uscita ed al netto del concorso degli obiettivi di finanza pubblica nazionale […] Il grado di realizzazione dei programmi è stato pari al 95% per le spese correnti ed al 43% per le spese in conto capitale”. Rispetto all’anno precedente non si registra dunque un aumento del grado di utilizzo delle risorse bensì un’ulteriore diminuzione delle stesse;

riguardo all’evidente difficoltà nella realizzazione dei programmi tramite l’investimento di risorse pubbliche, nella Seconda relazione sullo stato di attuazione del Programma per la XVI Legislatura redatta nel novembre 2020, viene proposto di fare riferimento a figure di supervisione. A tal proposito si riporta il seguente passaggio:«Al fine di valorizzare pienamente il ruolo della domanda pubblica ed immettere nel sistema economico, in funzione anticongiunturale, risorse pubbliche per stimolare la ripresa, la legge provinciale n. 3 del 2020 ha previsto la possibilità di individuare soggetti che possano, in una logica di supervisione, dare impulso alle procedure, per accelerare le commesse pubbliche. Il supervisore persegue l’efficacia dell’azione amministrativa individuando le criticità del procedimento di realizzazione dell’opera monitorata e gli strumenti più opportuni per risolverle, in modo che il procedimento possa essere portato a termine nel rispetto dei tempi e dei costi programmati. Le disposizioni attuative precisano che il supervisore si affianca al responsabile del procedimento, ma con compiti diversi, nel ruolo di facilitatore. In prima applicazione, sono state individuate 11 opere da sottoporre a monitoraggio, con il relativo supervisore (deliberazione n. 1256 del 21 agosto 2020)». Come si vede si pensa di risolvere il problema della capacità di spesa corretta delle risorse pubbliche introducendo un’ulteriore figura nel processo che si suppone capace di risolvere le criticità incontrate. Non si prevede invece di investire in formazione del personale o nel potenziamento e nell’assistenza alle strutture che devono aumentare la capacità di realizzare programmi e di spendere denaro pubblico con procedure amministrative efficaci ed efficienti, soluzione questa che, se correttamente attuata, permetterebbe all’intera macchina pubblica di migliorare le proprie prestazioni invece di doversi affidare con fideistica speranza a soggetti investiti di poteri specifici;

ad oggi in Italia il numero delle stazioni appaltanti si aggira sulle 30.000 unità circa. Pur essendo numerose queste strutture risultano al tempo stesso carenti dal punto di vista della qualificazione e della specializzazione, specie per quanto concerne la materia progettuale a supporto di Province e Comuni. Si tratta di uno scenario che mal si concilia con l’imminente e massiccio arrivo di risorse europee all’interno del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, per questo motivo il quadro normativo che disciplina la contrattualistica pubblica è ad oggi di carattere emergenziale e risulta improntato ad una temporanea semplificazione delle procedure da coniugarsi con trasparenza, prevenzione della corruzione e da infiltrazioni mafiose;

in sede di conversione in legge del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale) il 29 luglio 2020 si è svolta l’audizione del Capo del Dipartimento Immobili e appalti della Banca d’Italia, Luigi Donato, che in tale occasione ebbe a dichiarare quanto segue in merito alle aree di intervento del decreto: «riguardano settori strettamente connessi tra loro quali: i contratti pubblici e l’edilizia; i procedimenti amministrativi e la responsabilità dei dipendenti pubblici; il sostegno e la diffusione dell’amministrazione digitale e misure per l’innovazione; il sostegno all’attività di impresa, le procedure di valutazione dell’impatto ambientale e di incentivazione alla green economy. Non vanno sottovalutate le sinergie che potranno realizzarsi tra le diverse misure previste»;

nella medesima occasione il Capo del Dipartimento Immobili e appalti della Banca d’Italia fece anche presente che:«Il settore degli appalti pubblici è divenuto ancora più rilevante in considerazione delle opportunità di investimento di cui l’Italia nel breve periodo potrà giovarsi, anche in virtù delle risorse di cui potrà disporre in dipendenza degli accordi in ambito europeo». Inoltre Donato precisava che: «gli attuali interventi si concentrano quasi esclusivamente sulle fasi di selezione del contraente, sebbene occorrerebbe porre attenzione anche alla semplificazione e accelerazione delle fasi di progettazione e di esecuzione. Queste ultime, infatti, incidono maggiormente sui tempi di realizzazione, in particolare, delle opere pubbliche. La fase di progettazione incide per circa 2,1 anni; la fase di affidamento per circa 6 mesi; la fase di esecuzione per circa 1 anno e mezzo; la fase di messa in funzionalità per circa 4 mesi. Per l’intero ciclo di realizzazione delle opere occorrono circa 4,9 anni, sui quali i tempi di gara incidono solo per circa il 10%, mentre di gran lunga superiore è la durata delle fasi di progettazione ed esecuzione». Infine nel corso dell’audizione in parola Donato specificava ancora che: «Va in ogni caso ricordata la diffusa consapevolezza che investire sul versante della semplificazione, della digitalizzazione, dell’organizzazione, della trasparenza, della professionalità delle stazioni appaltanti costituisce un riconosciuto presidio per contrastare la maladministration e, quindi, per accrescere la tutela della legalità nel settore»;

le criticità sin qui enucleate sono state ben riassunte dall’avvocato Sabrina D’Elpidio in un articolo pubblicato sul blog Themis & Metis.com, nel quale, oltre a specificare quali siano i mali che affliggono le pubbliche amministrazioni italiane nel momento in cui devono occuparsi di appalti pubblici, l’avvocato D’Elpidio proponeva anche un confronto con la situazione in Germania, dalla quale traeva spunto per proporre soluzioni di riforma valide anche per il nostro Paese. D’Elpidio scriveva quanto segue: «In Germania, c’è la formazione duale. Un semestre in aula ed un semestre a lavorare nella pubblica amministrazione, per cui, chi esce da quella scuola, sin dal primo giorno di servizio saprà operare. In Germania, il totale degli appalti pubblici raggiunge 444 mld di euro circa il 34 % del totale della spesa pubblica, quindi si alimenta l’economia privata in maniera esponenziale. Da noi siamo al 20,5 % del totale della spesa pubblica per 115 mld che devono passare nel collo di bottiglia di gare e aste più o meno truccate. Nel Baden Wurttemberg, c’è la scuola di alta formazione in scienze applicate, per diventare dipendenti della PA; la chiamano anche “scuola dei sindaci” perché il 95 % dei sindaci del Land ha studiato li. Gli studenti ricevono uno stipendio di 1000 euro al mese e alla fine del corso c’è l’obbligo di lavorare almeno 5 anni nella pubblica amministrazione perché sono le PA a sostenere la scuola. Pena la restituzione dei soldi ricevuti. Per ogni appalto di lavori pubblici che vanno da 50.000 euro in su, si riceve dalla Ditta un preventivo e se il valore dell’appalto supera i 100.000 euro il preventivo deve essere molto più dettagliato, deve indicare anche come si è giunto a quei prezzi e, una volta giunti a un accordo, ci sono pochissime possibilità di sforare. Se un’impresa avesse esigenza di addebitare costi aggiuntivi alla stazione appaltante, lo deve motivare in modo dettagliato e ci sono vari uffici di controllo indipendenti per vedere a chi viene aggiudicato il lavoro, come e se sono state rispettate le norme di legge. Poi c’è il resoconto della verifica. In un contesto del genere secondo voi prosperano i contenziosi? Evidentemente no. La Germania si trova al 7° posto in europa su 28 nella classifica di transparency per percezione della corruzione. Noi siamo al 26°. In Italia abbiamo lo 0,9 di detenuti condannati per reati di natura finanziaria, tra i quali anche la corruzione. In Germania è l’11,8%; rischiano il licenziamento, devono restituire i soldi frodati e ci sono conseguenze sul trattamento pensionistico. In Italia il calcolo per la prescrizione continua anche dopo la condanna in primo grado e gli imputati hanno tutto l’interesse a prolungare il processo perché sanno di poterla fare franca. In Germania dopo la condanna in primo grado, la prescrizione non può più avvenire»  (Pubblica Amministrazione: Perché in Germania funziona e da noi no – Themis & Metis.com – 28 febbraio 2018);

tralasciando le questioni relative ad interventi normativi attinenti a livelli sovraordinati a quello provinciale, l’analisi proposta fornisce utili elementi rispetto ad almeno alcuni dei possibili interventi a disposizione del Legislatore provinciale che non si limitino a “soluzioni tampone”, come di fatto si configura essere il massiccio ricorso alla figura dei supervisori o ai commissari straordinari che, essendo delle figure emergenziali e comunque legate ad una contingenza specifica, potrebbero fungere da ausilio per un periodo di tempo limitato, ma, proprio in virtù della loro eccezionalità, non possono certo fungere da modello per una riforma della pubblica amministrazione anche solo locale che ne incrementi il grado di efficienza e competenza interni;

gli investimenti pubblici, richiedono un alto livello di preparazione, sia con riferimento alle procedure amministrative, sia con riferimento all’analisi tecnico-scientifica, la quale, dapprima è indispensabile nella fase dell’individuazione dei bisogni e della pianificazione degli interventi e successivamente nelle operazioni di realizzazione delle opere;

a fronte di quanto fin qui riportato, si ritiene auspicabile che la Provincia Autonoma di Trento prenda esempio da quanto realizzato in Germania, arrivando ad istituire, tramite la collaborazione con le eccellenze accademiche provinciali e nazionali, una scuola di specializzazione specifica per formare o riqualificare il personale della pubblica amministrazione, prevedendo periodi di lavoro all’interno delle amministrazioni pubbliche provinciali, valutando la possibilità di introdurre bonus di punteggio in sede di concorso per l’assunzione nelle pubbliche amministrazioni operanti nella Provincia di Trento a favore di coloro che avessero completato detto percorso di studi e stabilendo al contempo vincoli contrattuali per coloro che si avvalessero di questo vantaggio;

Tutto ciò premesso, il Consiglio impegna la Giunta provinciale

  1. a predisporre uno studio analitico sui fattori che rallentano e amplificano i margini d’errore delle procedure per la realizzazione degli investimenti pubblici da parte delle pubbliche amministrazioni della Provincia di Trento, al fine di individuare modelli virtuosi di misure ed interventi organizzativi volti a rendere più fluide e lineari dette procedure;
  2. a valutare la definizione di accordi di programma con Università degli Studi di Trento, enti strumentali provinciali o altre istituzioni accademiche nazionali, allo scopo di porre in essere forme di collaborazione e un corso di alta formazione universitaria che fornisca ai frequentanti competenze volte a rendere più efficiente ed efficace il funzionamento della pubblica amministrazione locale nell’ambito della pianificazione degli investimenti e della definizione delle procedure per la realizzazione degli stessi;

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