Accesso agli atti della pubblica amministrazione. Approvata proposta del M5S per realizzare una piattaforma unica e digitalizzare i processi

Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, diritto d’accesso agli atti da parte dei cittadini, snellimento delle pratiche burocratiche. Tutte bellissime promesse… che però non sembra ci sia tutta questa voglia di mettere in pratica. Tuttavia si tratta di temi sui quali siamo vigili da tempo e nell’ultima sessione di Consiglio provinciale abbiamo ottenuto che la Provincia valuti la realizzazione di una piattaforma online per gestire in maniera univoca, digitalizzata e automatizzata le richieste di accesso agli atti con riferimento all’ente provinciale e alle sue società controllate o partecipate.

Si trattava di una richiesta perfettamente coerente con quanto dichiarato dalla stessa maggioranza nel Documento di Economia e Finanza Provinciale 2022-2024, ma per come funziona la politica non era scontato l’approvassero, per cui siamo contenti del risultato ottenuto. Adesso speriamo che dalla fase di valutazione si passi in fretta ai fatti, perché portare la PA nel Terzo millennio è al tempo stesso un dovere e una necessità.

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Segue il testo integrale della proposta di ordine del giorno n.72/110/XVI del 27 luglio 2021 collegata al Disegno di legge n. 110/XVI: “Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2021 – 2023”. Approvato il 29 luglio 2021.

Predisposizione di una piattaforma online per l’accesso documentale, civico e civico generalizzato nei confronti della Provincia, delle agenzie, degli enti funzionali e delle società

Nel Documento di Economia e Finanza Provinciale 2022-2024 (DEFP) i processi di digitalizzazione e automazione e gli altri cambiamenti tecnologici vengono classificati come una delle quattro tendenze, identificate più sinteticamente come megatrend, che si stanno manifestando a livello globale. Nelle premesse del DEFP si sottolinea come uno dei pericoli dei megatrend globali riguarda il fatto che essi potrebbero amplificare le disuguaglianze regionali esistenti, avvantaggiando le regioni più produttive e danneggiando quelle in difficoltà;

all’interno dell’area strategica 7 del DEFP “Per un Trentino Autonomo, con istituzioni pubbliche accessibili, qualificate e in grado di creare valore per i territori e con i territori” si evidenza l’obiettivo di medio-lungo periodo 7.2 “Una pubblica amministrazione innovativa, più veloce e che semplifica la relazione con i cittadini e le imprese”;

l’obiettivo di cui sopra mira in particolare a rendere idonea la Provincia a rispondere ai sempre diversi e crescenti bisogni dei cittadini e delle imprese e fungere da catalizzatore e diffusore di buone prassi (digitali) tra tutti gli attori che formano la comunità, puntando ad un’amministrazione che diventi sempre più digitale, veloce, multicanale e interattiva, attraverso l’ausilio di servizi on line di ultima generazione, ma anche mantenendo “un supporto diretto “fisico” attraverso sportelli per quella parte dell’utenza che ne conserva la necessità”;

è chiaro che l’offerta dei servizi digitali e “fisici” che la Pubblica Amministrazione offre sono strettamente correlate, come evidenziato nel paragrafo 7.2 infatti: “l’azione diffusa di digitalizzazione, dai sistemi di front office (portali) ai sistemi di back office (procedure gestionali per l’istruttoria e la definizione delle pratiche) genera un effetto positivo anche sugli sportelli fisici che gestiscono in modo sempre più efficace ed informato il rapporto con gli utenti. I servizi on line di ultima generazione e il portale istituzionale sono elementi di fondo del percorso di transizione al digitale – sul territorio e per il territorio – che spinge ad una visione dell’ICT come canale digitale di interazione e di erogazione dei servizi a cittadini e imprese fondata sui criteri di semplicità di consultazione ed uso, accessibilità, disponibilità h24, minimizzazione degli oneri informativi e documentali richiesti, visione utente-centrica dalla progettazione alla realizzazione, omogeneità degli strumenti e delle interfacce, affidabilità e sicurezza, trasparenza, monitoraggio. Nel corso del 2020, anche a seguito dell’accelerazione sui processi di digitalizzazione imposta dall’emergenza COVID-19, è radicalmente cambiato il paradigma e l’approccio alla relazione con gli utenti della pubblica amministrazione, basato sulla centralità delle piattaforme di dialogo (portali e servizi on line).”;

nella relazione del Difensore Civico presentata il 14 luglio 2021 relativa all’attività svolta nel 2020, il capitolo 2 “Il principio di trasparenza dell’azione amministrativa” tratta, come da titolo, il tema del principio di trasparenza legato all’accesso da parte dei cittadini agli atti della pubblica amministrazione e analizza nello specifico i tre tipi di accesso: documentale, civico semplice e civico generalizzato;

il paragrafo 5 “L’accesso agli atti da parte dei consiglieri comunali” del capitolo 2 della relazione si sofferma in particolare sulla disciplina, ma anche sulle criticità dell’accesso agli atti da parte dei consiglieri comunali. Rispetto alla natura del diritto di accesso agli atti da parte dei consiglieri comunali emerge quanto segue:

  • il diritto (soggettivo pubblico) codificato dall’art. 10 d.lgs 267/2000 è direttamente funzionale non tanto ad un interesse personale del consigliere, quanto alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato conferito;
  • i consiglieri hanno un non-condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d’utilità all’espletamento del loro mandato, ciò anche al fine di permettere di valutare – con piena cognizione – la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, anche nell’ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale;
  • il diritto di accesso riconosciuto ai consiglieri ha una ratio diversa da quella che contraddistingue il diritto di accesso ai documenti amministrativi che è riconosciuto a chiunque sia portatore di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (cfr. gli art. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990);

per quanto riguarda la motivazione alla base della richiesta di accesso agli atti, si evidenzia che: “a differenza dei soggetti privati, il consigliere non è tenuto a motivare la richiesta, né l’Ente ha titolo per sindacare il rapporto tra la richiesta di accesso e l’esercizio del mandato, altrimenti gli organi dell’amministrazione sarebbero arbitri di stabilire essi stessi l’ambito del controllo sul proprio operato (C.d.S., sez. V, n. 528/1996; id., n. 940/2000, id., n. 5109/2000);”

per quanto invece attiene la riservatezza delle informazioni contenute nei documenti di cui i consiglieri richiedono l’accesso viene affermato quanto segue: “il diritto di avere dall’Ente tutte le informazioni che siano utili all’espletamento del mandato non incontra alcuna limitazione derivante dalla loro natura riservata, in quanto il consigliere è vincolato all’osservanza del segreto (C.d.S., n. 940/2000, cit.; C.d.S., sez. V, n. 2716/2004)”;

per concludere, si riporta il seguente passaggio della relazione del Difensore Civico: “a corollario dei principi sopra esposti non può essere legittimamente opposto un diniego all’istanza di accesso dei consiglieri motivato in relazione all’esigenza di assicurare la riservatezza dei dati contenuti nei documenti richiesti (quindi il diritto alla privacy di soggetti terzi). Trattasi di un’esigenza salvaguardata dalla disciplina legislativa di riferimento (ex art. 43, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000 e dall’omologa previsione di cui all’ art. 52 l.r. 2/2018), che impone ad essi il segreto ove accedano ad atti che incidono sulla sfera giuridica e soggettiva di terzi (Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2013, n. 5931).”;

è evidente che le riflessioni relative al diritto di accesso agli atti dei consiglieri comunali sopra riportate, valgono anche per i consiglieri provinciali in riferimento alla loro attività, la quale non riesce ad essere pienamente efficace allorquando si verificano difficoltà o rallentamenti nell’esercizio delle prerogative di accesso agli atti, documenti e informazioni in possesso della pubblica amministrazione provinciale; 

l’art. 32 della legge provinciale 30 novembre 1992, n. 23, legge provinciale sull’attività amministrativa, disciplina il diritto di accesso ai documenti amministrativi. Il comma 2 dell’art. 32 definisce cosa debba intendersi per “documento amministrativo”, ovvero “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, formati dall’amministrazione o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica dei medesimi”;

secondo quanto stabilito nella sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, del 7 ottobre 2013, n. 4923 “[…] in tema di accesso ai documenti amministrativi, è sufficiente che un soggetto di diritto privato ponga in essere un’attività che corrisponda ad un pubblico interesse, perché lo stesso assuma la veste di “pubblica amministrazione” e come tale sia assoggettato alla specifica normativa di settore. In altri termini, è sufficiente che il soggetto presso cui si pratica l’accesso, ancorché di diritto privato, svolga un’attività che sia riconducibile sul piano oggettivo ad un pubblico interesse inteso in senso lato, perché a quest’ultimo sia applicabile la disciplina fissata dalla legge n. 241 del 1990 in materia in accesso.”;

alle stesse conclusioni è giunto anche il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Bolzano nella sentenza n. 139 del 2020, dove viene richiamata sia la giurisprudenza del Consiglio di Stato (vedasi Adunanza Plenaria, 28 giugno 2016, n. 13) la quale “ha chiarito autorevolmente che il concetto di attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario si estende attualmente all’intero alveo dei rapporti soggetti al principio di trasparenza dell’attività amministrativa, richiamando a tale proposito il recente rafforzamento del principio di trasparenza, operato con il d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni).”, sia la legge regionale Trentino-Alto Adige 29 ottobre 2014, n. 10 per gli enti ad ordinamento regionale e la determinazione n. 1134 approvata nell’adunanza dell’ANAC dell’8 novembre 2017 recante “Nuove linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici.”;

alla luce di quanto espresso, in un’ottica di digitalizzazione della pubblica amministrazione e al contempo di semplificazione dei rapporti tra la PA e i cittadini, si ritiene auspicabile valutare la creazione di una piattaforma digitale per riunificare in un’unica applicazione tutte le richieste di accesso agli atti ricevute dall’amministrazione provinciale così da avere una procedura univoca per la richiesta di accesso ai documenti amministrativi di tutti gli organi della Provincia, compresi gli enti funzionali, le agenzie e gli enti strumentali;

Tutto ciò premesso, il Consiglio impegna la Giunta

a valutare la predisposizione di una piattaforma online per l’accesso ai dati, alle informazioni ed ai documenti amministrativi in grado di assicurare una procedura univoca, digitalizzata e automatizzata per la presentazione di domande di accesso agli atti, di accesso civico e di accesso civico generalizzato al fine di agevolare l’esercizio del diritto di accesso nei confronti della Provincia, degli enti funzionali, delle agenzie e delle società di cui agli articoli 32 e 33 della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino), utilizzando a tal fine le somme stanziate in bilancio e garantendo all’interno della stessa un canale di accesso volto a soddisfare le esigenze connesse alle prerogative dei consiglieri provinciali;

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