Garante del contribuente. Approvata proposta del M5S per chiedere allo Stato di disciplinare l’organizzazione dell’istituto autonomamente

Nel corso dell’ultimo Consiglio provinciale è stato approvato un ordine del giorno del M5S, mirato a chiedere allo Stato di riformare la figura del garante dei contribuenti in modo da consentire alle Province autonome di Trento e Bolzano di disciplinarne autonomamente l’inquadramento e il funzionamento.

Il garante dei contribuenti è una figura di garanzia che intercede a favore dei cittadini che pagano le tasse, fornendo loro tutela e assistenza nei casi di controversia con le strutture che si occupano di accertamenti amministrativi o di riscossione. In teoria si tratta di poteri importanti, ma in pratica la capacità di intervento di questa figura si limita alla “moral suasion” perché di fatto non è dotata di poteri coercitivi di alcun genere e i suoi appelli possono, in ultima istanza, essere ignorati.

La proposta avanzata dal M5S e approvata dal Consiglio provinciale porterà la nostra Provincia a chiedere allo Stato una riforma di questa figura, consentendo di inquadrarla a livello provinciale con regole innovative sulle procedure di nomina, un’organizzazione armonizzata con gli organi di garanzia esistenti e poteri più stringenti, in modo da renderla più efficace. Ci sarà naturalmente da discutere a Roma, ma è importante sapere che nelle istituzioni provinciali c’è la volontà di garantire maggiore tutela ai contribuenti trentini.

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Segue il testo integrale della proposta di ordine del giorno n. 2/128/XVI Avviare un’interlocuzione con il Governo al fine di riformare l’istituto del garante dei contribuenti con l’obiettivo di consentire alle Province autonome di Trento e Bolzano la possibilità di disciplinare autonomamente l’inquadramento e il funzionamento di tale organo di garanzia(ordine del giorno 493/XVI) collegata al disegno di legge disegno di legge n. 128/XVI (relazione di minoranza) approvata il 10 marzo 2020 e il relativo emendamento:

All’interno del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nella parte 2 Riforme e Investimenti, sezione Federalismo fiscale, ci si impegna a completare il quadro delle riforme fiscali approvato con la legge 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale con la quale si introdusse la necessità di finalizzare le risorse dei livelli territoriali sulla base di criteri oggettivi e ai fini di un uso efficiente delle risorse medesime. Il percorso di attuazione del federalismo fiscale è graduale sia nell’ammontare delle risorse perequate che nel processo di definizione dei fabbisogni standard e degli obiettivi di servizio. E’ pacifico che un uso più efficiente delle risorse passa anche da forme di tutela dei contribuenti più efficaci e più radicate sul territorio;

il Garante del contribuente, figura prevista dall’articolo 13 dello Statuto del contribuente (legge 27 luglio 2000, n. 212), è un organo monocratico presente in ogni regione con il compito di tutelare i diritti del contribuente e garantire un rapporto di fiducia tra cittadini e Amministrazione finanziaria e enti previdenziali;

il Garante, anche sulla base di segnalazioni, esercita le seguenti funzioni:

  • richiedere documenti o chiarimenti agli uffici competenti e attivare le procedure di autotutela nei confronti di atti amministrativi di accertamento o di riscossione notificati al contribuente per le questioni fiscali e quelle previdenziali;
  • rivolgere raccomandazioni ai dirigenti degli uffici ai fini della tutela del contribuente e della migliore organizzazione dei servizi;
  • richiamare gli uffici al rispetto delle norme dello Statuto del contribuente o dei termini relativi ai rimborsi d’imposta;
  • segnalare i casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni vigenti o i comportamenti dell’Amministrazione sono suscettibili di determinare un pregiudizio ai contribuenti o conseguenze negative nei loro rapporti con l’Amministrazione;
  • accedere agli uffici finanziari e controllare la funzionalità dei servizi di informazione e assistenza al contribuente;

le funzioni esercitate dal Garante sono senza dubbio di grande rilevanza poiché finalizzate a migliorare il rapporto tra contribuente e amministrazione, tuttavia è chiaro come, non essendo egli dotato di alcun potere coercitivo nei confronti dei soggetti pubblici, agli occhi del cittadino la figura del Garante del contribuente non sia considerata efficace e risolutiva;

nelle relazioni annuali del 2020 e 2021 inviate dal Garante di Trento al Governo è specificato a chiare lettere come sia necessaria e non più procrastinabile, una riforma della figura del Garante dei contribuenti, a più di vent’anni dalla sua costituzione. Il Garante infatti dispone di poteri cosiddetti di “moral suasion”, tuttavia in presenza di errori, criticità o provvedimenti viziati non può costringere i soggetti impositori ad interventi correttivi o di rivisitazione degli atti impositivi emessi. Tale situazione penalizza e ridimensiona in misura eccessiva la sua efficacia;

più specificatamente, nella relazione del 2020 il Garante dei contribuenti di Trento afferma quanto segue: “E’ in questo contesto che si pone quindi la necessità di un intervento legislativo atto ad implementare gli strumenti di cui può avvalersi quest’organo di garanzia super partes al fine di fornire ai contribuenti/cittadini risposte satisfattive delle lamentele presentate, ovviamente laddove le stesse dopo idonei approfondimenti tecnico-giuridici presentino un fondamento  oggettivo […] se si vuole riconoscere a tale figura un ruolo di mediazione e di composizione nei rapporti tra Amministrazione finanziaria e cittadini la stessa debba necessariamente esser dotata di strumenti di pressioni più efficaci…idonei a vincolare gli Enti impositori onde garantire una tutela effettiva e piena della posizione giuridica dei destinatari, in tal modo prevenendo il ricorso alla giurisdizione tributaria che già soffre di un carico di lavoro ingente.”;

i medesimi concetti vengono espressi nella relazione del 2021, dove, nelle Conclusioni, il Garante afferma che spetta al legislatore una riforma organica del sistema fiscale all’interno della quale implementare le competenze del Garante assegnandogli un vero potere di tutela delle posizioni giuridiche violate dei cittadini, “attraverso la rimozione dal mondo giuridico degli atti impositivi palesemente viziati”;

un altro elemento da sottolineare, emerso anch’esso nella relazione del 2021, è la mancanza di conoscenza tra i cittadini di questa figura, istituita più di vent’anni fa, e la non adeguata “pubblicizzazione” della sua attività da parte dell’Amministrazione centrale. Indipendentemente infatti dal riscontro positivo o negativo delle istanze fornito ai cittadini, le doglianze dei cittadini vengono evase in tempi celeri e i pareri da lui resi possono costituire un punto di riferimento in sede di contenzioso tributario, per questo sarebbe opportuno adoperarsi per far conoscere questa figura alla cittadinanza;

il Garante del contribuente, ogni sei mesi, presenta una relazione sull’attività svolta al Ministro delle finanze, al direttore regionale delle entrate, ai direttori compartimentali delle dogane e del territorio nonché al comandante di zona della Guardia di finanza, individuando gli aspetti critici più rilevanti e prospettando le relative soluzioni. Inoltre, egli, con relazione annuale, fornisce al Governo ed al Parlamento dati e notizie sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale. Tuttavia queste relazioni non vengono pubblicate sul sito istituzionale dell’Agenzia delle Entrate e questo potrebbe contribuire non solo a far conoscere la figura del Garante in sé, ma anche le questioni già affrontate e questo sarebbe utile per molti cittadini che si dovessero trovare a fronteggiare problemi simili;

a sua volta, il Ministro delle finanze riferisce annualmente alle competenti Commissioni parlamentari in ordine al funzionamento del Garante del contribuente, all’efficacia dell’azione da esso svolta ed alla natura delle questioni segnalate, nonché ai provvedimenti adottati a seguito delle segnalazioni del Garante stesso;

secondo la normativa vigente, il Garante viene nominato dal Presidente della Commissione tributaria regionale o sua sezione distaccata, nella cui circoscrizione è compresa la Direzione regionale dell’Agenzia delle entrate o la Direzione provinciale nel caso delle Province di Trento e di Bolzano, tra gli appartenenti alle seguenti categorie:

  • magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, sia a riposo sia in attività di servizio;
  • avvocati, dottori commercialisti e ragionieri, pensionati, scelti, per ciascuna direzione regionale dell’Agenzia delle entrate, dai rispettivi ordini di appartenenza;

ogni cittadino può inviare al Garante una richiesta per segnalare disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli o qualsiasi altro comportamento suscettibile di pregiudicare il rapporto di fiducia tra i cittadini e l’Amministrazione finanziaria;

trattandosi di una figura di garanzia assimilabile a quella dell’ombudsman della tradizione giuridica europea, per quanto riguarda l’autonomia di gestione e di funzioni, per il Garante dei contribuenti può essere ritenuto valido quanto previsto per la figura del Difensore civico dalla Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto (Commissione di Venezia) nella 118a Sessione Plenaria che si è svolta a Venezia il 15-16 marzo 2019, dove sono stati adottati i principi sulla protezione e la promozione dell’istituzione del Difensore civico (Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution (“The Venice Principles“) (versione italiana), adopted by the Venice Commission at its 118th Plenary Session (Venice, 15-16 March 2019);

in particolare i principi n. 21 e 22 riguardanti l’autonomia finanziaria e di gestione del Difensore civico prevedono quanto segue:
“21. Saranno garantite all’istituzione del Difensore civico risorse economiche sufficienti ed autonome. La legge disporrà che l’assegnazione di fondi all’istituzione del Difensore civico debba essere adeguata alla necessità di garantire l’esercizio pieno, indipendente ed effettivo delle sue responsabilità e funzioni. Il Difensore civico deve essere consultato e gli deve essere richiesto di presentare un progetto di bilancio per il futuro periodo di esercizio. Il budget approvato per l’istituzione non deve essere ridotto durante l’anno finanziario, a meno che la riduzione non si applichi in via generale alle altre istituzioni dello Stato. Il controllo finanziario indipendente sul budget del Difensore civico deve considerare solamente la legalità dei procedimenti finanziari e non la scelta delle priorità nell’esecuzione del mandato;
22. L’istituzione del Difensore civico deve disporre di un sufficiente staff e di un’adeguata flessibilità strutturale. L’Istituzione potrà includere uno o più Vice, nominati dal Difensore civico. Il Difensore civico deve avere la capacità di selezionare il proprio personale di staff.”;

nella Relazione sull’attività svolta dai garanti del contribuente (anno 2020) presentata del Ministro dell’economia e delle finanze e comunicata alla Presidenza l’11 novembre 2021, alcuni Garanti hanno segnalato la posizione di inevitabile dipendenza che essi hanno nei confronti dell’Agenzia delle Entrate per quanto riguarda la dotazione di risorse umane e strumentali e come questo possa rischiare di compromettere non solo la terzietà e l’indipendenza riconosciute ex lege a tale organo, ma anche la sua stessa operatività (es. Garante Lazio, relazione annuale 2020, pag. 12; Garante Molise, Relazione annuale 2020, pag. 2);

al tempo stesso, diversi Garanti auspicano un intervento legislativo al fine di coordinare la figura del Garante con l’istituto del cosiddetto Difensore Civico. In seguito all’entrata in vigore della legge 15 maggio 1997, n. 127 (cosiddetta Legge Bassanini), molte Regioni hanno infatti provveduto ad introdurre tale istituto, affidando a quest’ultimo compiti e funzioni simili, se non talora identiche, a quelle svolte dal Garante del contribuente. La presenza di due figure che svolgono le funzioni analoghe in ambito fiscale potrebbe infatti determinare rischi per la tenuta del sistema: da un lato, potrebbe non soddisfare l’esigenza di chiarezza e trasparenza che – ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 212/2000 – si configura di fondamentale importanza affinché il contribuente possa tutelare agevolmente i propri interessi in ambito fiscale; dall’altro potrebbe comportare una inutile complicazione dei rapporti tra le amministrazioni (Relazione sull’attività svolta dai garanti del contribuente (anno 2019);

in considerazione di quanto esposto nei paragrafi precedenti, per assicurare la piena autonomia finanziaria e gestionale, sarebbe opportuno rivedere la normativa che disciplina il funzionamento del Garante dei contribuenti per modernizzare e rendere più funzionale il suo ruolo. In particolare si potrebbe valutare la possibilità di: collocare la figura e l’ufficio del Garante in un contesto esterno dell’organizzazione statale e dunque a livello provinciale, regionale o interregionale; rivedere la procedura di nomina della figura coinvolgendo gli ordini professionali interessati, l’Università e le istituzioni locali; considerare l’ipotesi di costituire un organo collegiale per aumentare la capacità di operare in un ambito interdisciplinare; valutare la costituzione di un ufficio più articolato operante su un territorio più vasto, ma con una specializzazione più elevata; una maggiore dotazione finanziaria e di risorse umane per rendere la posizione più appetibile a figure autorevoli e professionalmente performanti;

per quanto di interesse della nostra autonomia, la nomina della figura del Garante dei contribuenti potrebbe seguire una procedura analoga a quella prevista per il Difensore Civico, ovvero prevedendo requisiti e competenze specifici unitamente a un meccanismo di maggioranza qualificata per il voto di nomina, ed essere incardinata presso il Consiglio provinciale così come le altre figure di garanzia. Questo meccanismo consentirebbe di avere una propria autonomia gestionale e funzionale rispetto alla Direzione regionale dell’Agenzia delle Entrate, ambito in cui è inserito ai sensi della legge odierna. Tuttavia, per poter riformare il modello organizzativo e di funzionamento del Garante dei contribuenti a livello regionale, sarebbe necessario intervenire con legge statale ovvero delegando le Province autonome a legiferare con norma di attuazione tramite la Commissione paritetica dei 12; 

nell’ambito della discussione della proposta di norma di attuazione attualmente al vaglio della Commissione dei Dodici avente ad oggetto «Delega di funzioni statali in materia di agenzia delle entrate e di funzioni amministrative di supporto alla magistratura tributaria» si potrebbe considerare l’ipotesi di riformare la figura del Garante dei contribuenti al fine di potenziare e valorizzare il ruolo dello stesso rendendolo più efficace nell’interesse del contribuente e dell’armonizzazione del sistema fiscale, secondo quanto fortemente auspicato anche dal Garante dei contribuenti di Trento nelle relazioni annuali del 2020 e 2021;

tutto ciò premesso, il Consiglio impegna la Giunta provinciale

  1. avviare un’interlocuzione con il Governo italiano al fine di verificare la disponibilità dello Stato a riformare l’istituto del Garante dei contribuenti con l’obiettivo di consentire alle Province autonome di Trento e di Bolzano la possibilità di disciplinare autonomamente l’inquadramento e il funzionamento di tale organo di garanzia, fermo restando il rispetto dei principi generali stabiliti dallo Stato;
  2. in caso di esito positivo dell’interlocuzione di cui al punto 1, a riferire alla Commissione consiliare competente l’esito degli approfondimenti giuridici svolti dalla Provincia e delle valutazioni politiche emerse nel confronto con lo Governo;
  3. ad adottare iniziative, anche in convenzione con la Direzione provinciale dell’Agenzia delle Entrate, per pubblicizzare e rendere più accessibile la figura del Garante dei contribuenti e per supportare la dotazione di risorse per assicurarne un funzionamento più efficace;

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