Un “barometro della burocrazia” per quantificarla e sconfiggerla nei fatti e non solo a parole

La burocrazia non piace a nessuno. Il termine evoca alla mente immagini in bianco e nero: noiosi mezze-maniche intenti a venerare procedure dal significato imponderabile, timbri giganteschi, scartoffie che vagano senza meta da un ufficio all’altro scritte in una lingua che nessuno sa davvero interpretare perché frutto dell’unione innaturale fra il sanscrito e l’aramaico antico, e, in generale, comportamenti arcani, ripetitivi ed insensati che finiscono con l’abbattersi sul cittadino inerme e vessato.

C’è del vero in questa descrizione e, certo, l’eccesso di procedure burocratiche che viviamo in Italia ha pochi paragoni nel resto del mondo. La CGIA di Mestre ad esempio calcola in 31 miliardi di euro all’anno il costo degli adempimenti, del tempo e delle risorse necessari a farvi fronte per il sistema delle Pmi italiane.

Insomma, di fronte a una simile situazione, tutti, almeno a parole, si dichiarano acerrimi nemici della burocrazia e giurano di essere pronti a eliminarla. Anno dopo anno però le promesse restano sulla carta, mentre si ha l’impressione che il carico burocratico cresca invece di diminuire…

La verità è che se si vuole combattere sul serio la burocrazia invece di dar aria alla bocca a favor di telecamera si deve sapere prima da dove si parte. Per poter dire se il carico burocratico aumenta o diminuisce ci vogliono misurazioni realistiche e la capacità di definire il campo separando le pratiche effettivamente inutili e ridondanti da quelle necessarie a tutelare la correttezza delle procedure pubbliche. Lo fanno già parecchi Paesi, ad esempio Svizzera e Stati Uniti, solo per citarne due, non si capisce perché non possiamo fare lo stesso anche noi. In Trentino poi siamo particolarmente avvantaggiati perché abbiamo un istituto di statistica provinciale (Ispat) dedicato che può, se viene incaricato, agire indipendentemente dal suo omologo nazionale (Istat).

Consapevole di tutto questo, qualche tempo fa ho presentato un ordine del giorno che è stato approvato dal Consiglio provinciale. La Giunta è stata impegnata mettere in moto le strutture provinciali per misurare l’onere burocratico a carico di imprese e cittadini e a valutare l’introduzione di indicatori per tracciare l’evoluzione nel tempo della percezione rispetto all’incidenza della burocrazia. Si tratta di passi che se realizzati permetteranno finalmente di dare una prima risposta seria al problema della burocrazia, orientando le scelte per combatterla secondo linee di razionalità.

L’alternativa è la situazione attuale, in cui si promettono rivoluzioni mentre continua a diffondersi l’impressione che le procedure inutili siano impossibili da eliminare, magari aprendo spazi a chi con la scusa della lotta alla burocrazia intende solo ridurre i controlli, creando i presupposti perché si realizzino danni ancor maggiori.

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Segue testo integrale della Proposta di ordine del giorno n. 2/18/XVI: Misurazione qualitativa e quantitativa dell’onere burocratico a carico delle imprese e dei cittadini collegato al disegno di legge n.18/XVI “Misure di semplificazione e potenziamento della competitività” – convertito nell’ordine del giorno n.26/XVI

L’etimologia del termine burocrazia è ibrida: deriva infatti dal francese bureau (ufficio) e dal greco krátos (potere). Il dizionario Treccani di Economia e finanza 2012 la definisce come “l’insieme di apparati e di persone al quale è affidata, a diversi livelli, l’amministrazione di uno Stato o anche di enti non statali”;

Max Weber scriveva che “il potere legale in virtù di statuizione ha come tipo puro il potere burocratico: il suo convincimento fondamentale è che qualsiasi diritto possa essere creato e mutato mediante una statuizione voluta in modo formalmente corretto” aggiungendo che “La burocrazia è il tipo tecnicamente più puro del potere legale… […]. Così pure, in realtà, l’apparato amministrativo non è quasi mai puramente burocratico; di solito, sia i notabili che i rappresentanti di interessi partecipano all’amministrazione nelle forme più svariate (soprattutto nella cosiddetta amministrazione autonoma). È però di decisiva importanza che il lavoro continuativo riposi in modo preponderante, e sempre crescente, sulle forze burocratiche. L’intero processo di sviluppo dello stato moderno, in particolare, si identifica con la storia dei funzionari moderni e dell’impresa burocratica, come l’intero sviluppo del capitalismo moderno si identifica con la crescente burocratizzazione dell’impresa economica. La partecipazione delle forme burocratiche di potere cresce ovunque […]” (Economia e Società, Vol. II, pp. 258-262);

nell’illustrare la relazione programmatica di legislatura, il Presidente Maurizio Fugatti ha individuato proprio nella lotta alla burocrazia uno degli obiettivi prioritari della maggioranza che guida il governo provinciale, dichiarando: “Un altro obiettivo importante è la riduzione del carico burocratico per le imprese, anche con il ricorso massiccio all’autocertificazione dei requisiti amministrativi. Se ne incaricherà un apposito Tavolo tecnico nel quale siederanno i dirigenti provinciali e comunali e le associazioni di categoria, con lo scopo di rivedere tutte le procedure amministrative riguardanti le attività economiche. L’obiettivo è semplificare, omogeneizzare e velocizzare l’iter amministrativo fornendo risposte rapide, chiare e con oneri azzerati per l’utente” (“Relazione programmatica per la XVI Legislatura”, 27.11.2018);

lo snellimento delle procedure burocratiche è un obiettivo che oltre ad essere enunciato sotto forma di intenzione dovrebbe essere perseguito tramite fatti concreti, date anche le dichiarazioni in merito rese da più parti sociali. Si pensi ad esempio, alle Osservazioni al disegno di legge 18/XVI dal Coordinamento Provinciale degli Imprenditori: “Per noi da una reale semplificazione del sistema passa necessariamente il rilancio della competitività dello stesso; del resto, il problema dell’eccesso di regolamentazione e della proliferazione della burocrazia è da sempre al primo posto tra le priorità che le imprese indicano per rilanciare la competitività del sistema produttivo, sia a livello nazionale che a livello locale” e ancora “In generale, desideriamo rilevare che una continua produzione normativa regolamentare e parcellizzata nel tempo e poco ordinata nelle fonti (definita “alluvionale” da alcuni studiosi) possa essere addirittura controproducente. In altre parole, rischia di complicare e non semplificare, l’attività degli operatori di settore, neutralizzando così le ricadute positive di singole norme più semplici e chiare”;

in un articolo pubblicato sul blog LaVoce.info e riportato sul sito internet del Fatto Quotidiano nel giugno 2015, la funzionaria della divisione Corporate Governance della CONSOB Vitalba Azzolini evidenziava che: “la scarsa attenzione alla spesa originata, direttamente e indirettamente, dalla regolazione determina effetti negativi sulla produttività, sulla concorrenza e, quindi, sulla competitività del sistema economico nazionale, rendendo l’Italia poco attrattiva per gli investitori, come il rapporto Doing business dimostra annualmente mediante il confronto con altri paesi” (Burocrazia, il cappio che strangola gli italiani – LaVoce, 19 giugno 2015);

la burocrazia è un freno anche per i cittadini, sia perché causa un aumento della difficoltà nell’accesso ai servizi erogati dalla pubblica amministrazione (welfare, Agenzia lavoro, sanità, pensioni, etc.) che per la sua incidenza sulla qualità del servizio stesso, la quale risulta viziata da un impiego inefficiente ed inefficace delle risorse per via della complicazione della regolazione. Come per le imprese anche i cittadini sono spesso vittime di reiterate richieste di dati o informazioni già in possesso della PA, i cui database non comunicano vicendevolmente. Spesso però gli effetti deleteri della burocrazia vanno ben oltre e si traducono in prezzi più cari del necessario per le prestazioni erogate, oppure in servizi di minore qualità;

un altro aspetto di non secondaria importanza è la digitalizzazione della PA, che, attraverso l’insieme organico di disposizioni rappresentato dal codice dell’amministrazione digitale (CAD – D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82) dovrebbe risolvere alcuni dei problemi legati agli eccessi burocratici. Tuttavia ad oggi le criticità sono ancora troppe ed un utilizzo scoordinato degli strumenti informatici ha come effetto una complicazione dei rapporti tra cittadini ed imprese e la pubblica amministrazione. Ciò emerge chiaramente per esempio nelle osservazioni al disegno di legge 18/XVI presentate dalla Coldiretti di Trento dove si può leggere “Vi è comunque, sul piano della pratica attuazione del sistema, la necessità di sottolineare la già riscontrata criticità in riferimento alla non corretta efficienza dei sistemi informatici utilizzati.“ e ancora ”La presentazione di quasi tutti gli atti amministrativi legati al comparto agricolo sono condizionati pesantemente dall’efficienza del sistema informatico che nella grande maggioranza dei casi presenta limiti tecnici che si riflettono negativamente sulle domande di aiuto dei richiedenti. Si accumulano infatti spesso ritardi ed errori durante la presentazione delle pratiche che poi si ripercuotono in lungaggini e complicazioni anche in termini di istruttoria della stessa da parte dell’amministrazione”;

Nella stessa direzione vanno le osservazioni dell’Associazione Contadini Trentini (A.C.T.) , espresse come segue “I sistemi informatici attuali che sono alla base di tutte le pratiche, creano disagi per perdita di tempo. Per una semplificazione e riduzione dei tempi bisognerebbe individuare un sistema più efficiente…”;

il tema della modernizzazione e digitalizzazione della PA è caro anche al Ministro pro tempore per la Pubblica Amministrazione, Giulia Bongiorno, tanto da portarla ad avviare con l’omologo ministro inglese “un fecondo dialogo sui temi comuni della pubblica amministrazione, con particolare riguardo al digitale” (“Il Ministro Bongiorno al ForumPA 2019” – sito istituzionale Funzione Pubblica, 14 maggio 2019);

inoltre, per quanto attiene il livello nazionale, il Ministro ha appena dato avvio ai lavori sulla Relazione sullo stato di attuazione delle disposizioni in materia di riduzione e trasparenza degli adempimenti amministrativi a carico di cittadini e imprese, relativa all’anno 2018  assegnandola nella seduta n. 112 del 14 maggio 2019, alle rispettive Commissioni: la 1ª Commissione permanente: Affari Costituzionali e la 10ª Commissione permanente: Industria, commercio, turismo (Documento CCXIV n.2 – XVIII Legislatura – Senato della Repubblica – Leggi e Documenti – Attività non legilsative);

un altro dato che fa riflettere è la posizione dell’Italia nella classifica dell’indice di libertà economica stilato dalla Heritage Foundation, dove su 180 paesi analizzati, occupiamo l’80a posizione. La burocrazia non fa parte degli indicatori per la composizione dell’indice tuttavia è evidente che sia un fattore di fondamentale importanza per consentire la performance economica delle imprese e per migliorare la qualità dei servizi erogati dalla PA (Index of economic freedom, 2019 – Heritage.org);

l’Ufficio studi della CGIA di Mestre (Associazione Artigiani e Piccole Imprese Mestre) riprendendo i dati di una recente rilevazione del Dipartimento della Funzione Pubblica ha evidenziato che il Paese è soffocato da una mala burocrazia che sottrae ai piccoli imprenditori sempre più tempo e risorse per compilare un numero debordante di adempimenti, di certificati e per onorare una moltitudine di scadenze disseminate lungo tutti i 12 mesi: questa criticità costa al sistema delle Pmi italiane 31 miliardi di euro ogni anno. In particolare, il coordinatore dell’Ufficio studi della CGIA Paolo Zabeo ha dichiarato: “Una cifra spaventosa in parte imputabile anche al cattivo funzionamento della macchina pubblica che ormai sta diventando la principale nemica di chi fa impresa. Sempre più soffocate da timbri, carte e modulistica varia, questa Via Crucis quotidiana costa a ognuna di queste Pmi mediamente 7.000 euro all’anno” (“Abbiamo una pubblica amministrazione nemica delle PMI, CGIA di Mestre – 29.09.2019);

da un altro documento della CGIA di Mestre emerge quanto segue: “Nell’eurozona solo la Grecia sta peggio di noi. E questo la dice lunga sullo stato di difficoltà in cui versa la nostra Pubblica amministrazione. Ci riferiamo al risultato emerso dalla stesura dell’indice europeo sulla qualità dei servizi offerti dagli uffici pubblici dei 19 paesi che utilizzano la moneta unica. Un’elaborazione, riferita al 2017, che è stata realizzata dalla CGIA su dati della Commissione europea” (Abbiamo la peggiore burocrazia d’Europa, Ufficio Studi CGIA, 12.01.2019);

nonostante il problema dell’eccessiva burocrazia, comporti ingenti conseguenze negative sia per un efficiente funzionamento del sistema amministrativo, sia per la vita economica del nostro paese, attualmente in Italia pare non esistano dei sistemi per la misurazione del livello di burocrazia, come invece si possono trovare ad esempio in Svizzera dove negli anni scorsi è stato creato un indicatore sulla percezione della burocrazia da parte delle imprese, chiamato il Barometro della burocrazia. Si tratta di un indicatore ideato dalla Segreteria di Stato dell’economia, la quale ha sottoposto un questionario di due pagine agli imprenditori svizzeri in cui sono sono indagati 24 settori di regolamentazione (“Seconda edizione del barometro della burocrazia”, SECO – 29.01.2015);

con riguardo al Barometro della burocrazia di cui al paragrafo precedente è interessante notare come già nella seconda rilevazione effettuata a distanza di due anni dalla prima, fosse possibile individuare una variazione significativa nella percezione dell’onere amministrativo in questi diversi settori: igiene alimentare (63%), progetti di costruzione (63%), formazione professionale/apprendistato (59%), allestimento dei conti/revisione (54%) e imposta sul valore aggiunto (52%). Una rilevazione per settori potrebbe quindi restringere e nello stesso tempo indirizzare con maggiore efficacia il campo di azione dell’indagine e successivamente l’azione del legislatore, il quale si potrebbe così concentrare soprattutto nel riformare quei settori nei quali la burocrazia è avvertita come più opprimente per l’attività di impresa;

anche negli Stati Uniti sono state svolte delle ricerche in questo ambito, Patrick McLaughlin, ricercatore e direttore di Policy Analytics del Mercatus Center della George Mason University ha condotto un’indagine utilizzando un criterio di analisi di tipo quantitativo. Dalla sua analisi emerge che “la lunghezza e il tempo necessario per leggere il Codice dei regolamenti federali degli Stati Uniti (CFR) nel 1970 era poco meno di un anno (supponendo che si leggessero 250 parole al minuto, 40 ore alla settimana e 50 settimane all’anno), nel 2016, il tempo richiesto per la lettura del CFR è aumentato a ben tre anni, 177 giorni e 10 ore”. Nella sua ricerca, McLaughin, afferma inoltre che “I lavoratori che sono soggetti a troppe regole che spesso dimenticano in quanto non è possibile stabilire una priorità, o semplicemente ne ignorano la maggior parte. Ciò è particolarmente vero quando le regole sono troppo complesse, contraddittorie, obsolete o inapplicabili. Di fronte ad un numero crescente di regolamenti, i lavoratori hanno meno probabilità di rispettarli. E quando li rispettano, spesso si concentrano sul superamento delle ispezioni piuttosto che sul miglioramento della sicurezza. Ad esempio, uno studio ha rilevato che la crescita della regolamentazione nel settore dell’energia nucleare ha effettivamente ridotto la sicurezza in quanto i nuovi regolamenti hanno avuto l’unico effetto di distrarre i lavoratori dai loro compiti più importanti. In tali circostanze, è diventato più difficile per i lavoratori concentrarsi sull’eliminazione dei rischi maggiori, in quanto una parte maggiore della loro attenzione è stata deviata per ricordare tutte le regole che avrebbero dovuto seguire” (How Regulatory Overload Can Make Americans Less Safe, Patrick McLaughlin – 14.11.2018);

per quanto riguarda l’Italia, si rileva la recente stipula di un accordo tra la CGIA di Mestre e l’Associazione per la modernizzazione e la sussidiarietà degli Enti Locali (ASMEL) che raggruppa 2.700 Comuni di tutta Italia, al fine di “stimolare il dibattito pubblico in direzione delle azioni di semplificazione richieste dal tessuto istituzionale e produttivo locale” (CGIA e ASMEL assieme per combattere la cattiva burocrazia – CGIA, 21.03.2019);

riguardo al livello di burocrazia in Trentino, secondo quanto riferito da un’indagine condotta dall’Elaborazione Ufficio Studi CGIA di Mestre utilizzando dei dati forniti dalla Commissione Europea e dal Quality of Government Institute dell’Università di Gothenburg, la Provincia autonoma di Trento detiene il primato del “migliore tra i peggiori”, posizionandosi in pole position tra le regioni italiane, ma occupando il 118° posto della classifica su 192 territori analizzati, la distanza con le regioni più virtuose d’Europa è perciò abissale (Abbiamo la peggiore burocrazia d’Europa – Uffici Studi CGIA, 12 gennaio 2019);

all’interno della PAT è stata creata un’unità speciale per affrontare il tema della burocrazia, l’Unità di missione strategica per semplificazione e digitalizzazione (UMSSD) il cui compito come si legge nel Comunicato, è “dare risposte chiare e in tempi certi ai reali bisogni di imprese, cittadini e professionisti, sfruttando tutte le potenzialità delle tecnologie, migliorando la qualità dei servizi offerti, al fine di incrementare la competitività complessiva del territorio” (Il presidente Fugatti: “Tema fondamentale per sostenere lo sviluppo economico” Lotta alla burocrazia: al via il tavolo per la semplificazione amministrativa – Comunicato 97, 21/01/2019);

Per quanto attiene le indagini statistiche della Provincia autonoma di Trento, con Legge Provinciale n. 9 del 23 ottobre 2014, è stato istituito l’Istituto di Statistica della Provincia di Trento (ISPAT), il quale, pur facendo parte del sistema statistico nazionale, nello svolgimento dei propri compiti, è dotato di autonomia scientifica, organizzativa, amministrativa e contabile (art 1, c. 2 e c.3). Come si legge nell’art. 3 della legge provinciale, rientra tra i compiti dell’ISPAT predisporre il programma statistico provinciale ed il programma annuale d’attività e promuovere e coordinare lo sviluppo, la produzione e la diffusione delle statistiche d’interesse dell’amministrazione provinciale nell’ambito del programma statistico provinciale. A proposito di quest’ultimo però, nella lista delle 276 realizzazioni statistiche da portare avanti nel triennio 2018-2020 non sembrano essere previste delle indagini riguardanti la burocrazia, l’unica indagine che forse più si avvicina a questo tema è quella relativa alla “Rilevazione sulle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni”;

in conclusione, pur condividendo l’impegno espresso dalla Giunta della Provincia verso la riduzione della burocrazia attraverso l’istituzione dell’UMSSD e la presentazione del ddl 18/XVI, si ritiene che senza un’opportuna misurazione tali atti potrebbero ridursi ad un esercizio di mera retorica primo di risultanze pratiche apprezzabili e tangibili.

tutto ciò premesso il Consiglio impegna la Giunta 

ad attivare l’Unità di missione strategica per la semplificazione e l’Istituto di Statistica della Provincia autonoma di Trento, in coordinamento con il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, al fine di procedere con una ricognizione dei dati statistici a disposizione relativamente al funzionamento della pubblica amministrazione a livello provinciale e nazionale e di valutare l’introduzione di sistemi di misurazione qualitativa e quantitativa dell’onere burocratico per imprese e cittadini determinato dalla regolazione normativa della Provincia autonoma di Trento;

a valutare, in sede di articolazione dell’aggiornamento annuale del programma triennale statistico provinciale (2020-2022), l’introduzione di indicatori per tracciare l’evoluzione temporale della percezione del carico burocratico nei diversi settori economici/produttivi della Provincia autonoma di Trento;