Protocolli di legalità nelle opere pubbliche: il M5S propone e il Consiglio approva!

Il Consiglio provinciale ha approvato oggi un Ordine del Giorno del M5S che porterà il Trentino a dotarsi finalmente di protocolli di legalità vincolanti per le ditte aggiudicatarie di lavori pubblici. Per garantire una maggiore trasparenza sulle opere di valore strategico, sempre su proposta del M5S, è inoltre stato deciso di creare sul portale dei contratti pubblici provinciali uno spazio dove inserire i provvedimenti presi dai commissari straordinari responsabili dei procedimenti relativi alle opere infrastrutturali dal grande impatto socio-economico.

Si tratta di una prima risposta allo scandalo delle infiltrazioni della ‘ndrangheta in Trentino, imponendo che almeno le ditte che lavorano col pubblico siano “pulite” e non scatole vuote al servizio della malavita. La strada è quella giusta, ora però bisogna andare avanti con decisione, senza timori o ritrosie che a questo punto sarebbero incomprensibili e controproducenti!

Bocciata invece la nostra proposta di ordine del giorno per attivare la procedura di dibattito pubblico sulle grandi opere co-finanziate da Stato e Provincia, in primis la ferrovia Riva- Rovereto e la funivia del Bondone. Ci dicono che c’è già la legge provinciale che assicura la concertazione sulle opere pubbliche. Peccato che da quando è stata introdotta non sia mai stata applicata!

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Segue testo integrale della Proposta di ordine del giorno n. 2/72/XVI

“Appalti e prevenzione della corruzione” 

collegata al disegno di legge n. 72/XVI “Disposizioni in materia di contratti pubblici: modificazioni della legge provinciale 23 marzo 2020, n. 2, e della legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3, recanti misure urgenti connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”
* approvata con emendamento il 25 novembre 2020 (testo integrale a piè di pagina)

I risultati del rapporto METRic «Monitoraggio dell’Economia Trentina contro il Rischio Criminalità» a cura di Francesco Calderoni (Transcrime, 2013) evidenziavano le vulnerabilità dell’economia trentina sotto diversi profili. Ad esempio si sottolineava l’esistenza di un quadro normativo complicato che avrebbe potuto favorire in maniera involontaria opportunità per lo sviluppo di attività criminali in ragione sia della stratificazione delle norme su diversi livelli che della continua evoluzione della legislazione di riferimento. In particolare, nelle conclusioni del succitato rapporto si affermava: «Talvolta le contraddizioni all’interno della disciplina sono date dai conflitti che si generano tra la normativa comunitaria, nazionale e provinciale. La presenza di termini generici, di disposizioni spesso troppo lunghe e organizzate in maniera poco chiara e coerente, favoriscono interpretazioni contrastanti con conseguenti applicazioni pratiche differenti, facilmente sfruttabili in fase di contenzioso. (…) I problemi legati al rischio criminalità non sono considerati come una priorità nell’elaborazione della normativa di un settore. Per tale ragione si ritiene auspicabile, come raccomandazione generale, l’introduzione di meccanismi di valutazione del rischio criminalità, anche di carattere informale e non vincolante, all’interno delle procedure legislative a livello provinciale. Un simile accorgimento garantirebbe che una nuova legislazione provinciale sia “a prova di criminalità” contribuendo alla prevenzione e al più completo raggiungimento degli obiettivi della normativa stessa»;

il rapporto METRic sottolineava inoltre che le maggiori vulnerabilità riscontrate nel corso dell’analisi del contesto locale erano legate alla carenza di controlli sulla corretta applicazione della legge. Rilevava altresì che:

1. la normativa prevedeva adeguati meccanismi di controllo ma che, di fatto, non erano attuati dagli organi competenti;
2. i limiti nei controlli aumentavano ulteriormente il rischio di infiltrazione nei settori esaminati (appalti, costruzioni, attività professionali, scientifiche e tecniche, trasporti, attività finanziarie ed assicurative);
3. in vista degli sviluppi futuri delle attività legate ai settori analizzati, appariva opportuno rafforzare quanto più possibile il sistema;

il 24 ottobre 2019, il Consiglio provinciale approvava la proposta l’ordine giorno 90/XVI recante Riordino della normativa in materia di appalti e contratti con il quale il Consiglio impegnava la Giunta ad elaborare un testo unico riguardante gli appalti e semplificare così il quadro normativo provinciale sulla materia, anche al fine di prevenire situazioni critiche come quelle individuate dal rapporto METRic. A oggi l’attuazione dello stesso è tuttavia ancora in divenire vista la complessità della materia e la stratificazione di modifiche che sono state apportate nel corso degli anni e con notevole frequenza, il che ha reso molto instabile il quadro generale;

le osservazioni contenute nel rapporto METRic, seppur datate, rivestono quindi ancora un valore attuale per la normativa ordinaria sui contratti pubblici (legge provinciale 10 settembre 1993, n.26) e a maggior ragione per le disposizioni legislative assunte in periodo COVID19 (legge provinciale 23 marzo 2020, n. 2 (Misure urgenti di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 e altre disposizioni), e legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3 (Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2020 – 2022);

le recenti modifiche del 2020, oltre a prevedere una serie di deroghe alle procedure in materia di appalti per rendere più fluide ed agili le procedure di affidamento dei contratti pubblici, mirano ad introdurre la figura del commissario dopo che all’art. 60 della L.P. n. 3/2020 è stata istituita la figura del supervisore;

se da un lato si condivide la necessità di accelerare le procedure in materia di appalti, dall’altro è pacifico che le situazioni emergenziali sono il terreno fertile in cui si attivano gli interessi della criminalità organizzata. Tale fenomeno, che produce pericolose esternalità negative, è storicamente accertato, come è stato ad esempio dimostrato in una recente pubblicazione di settore a firma del Procuratore della Repubblica di Catanzaro e di uno dei massimi esperti di ‘ndrangheta nel mondo (“Ossigeno illegale. Come le mafie approfitteranno dell’emergenza Covid-19 per radicarsi nel territorio italiano” di Nicola Gratteri e Antonio Nicaso, 2020);

nei periodi emergenziali è pertanto necessario rafforzare la capacità di difesa del sistema economico/sociale adeguando i modelli organizzativi e dotando le pubbliche amministrazioni di strumenti per prevenire episodi corruttivi che possano in qualche modo favorire interessi illeciti o, peggio ancora, criminali. Vanno altresì attivati correttamente tutti gli strumenti che la legge mette a disposizione per limitare le degenerazioni delle misure messe in campo per far fronte all’emergenza e per rilanciare l’economia;

a tal riguardo è fondamentale che la giunta provinciale fornisca raccomandazioni e indirizzi precisi circa le previsioni derogatorie in materia di appalti di cui alle legge provinciali n. 2 e 3/2020 al responsabile per la prevenzione della corruzione e trasparenza di cui l’amministrazione provinciale è dotata affinchè egli:

-predisponga di concerto con i soggetti istituzionali pubblici – quali ad esempio Procura della Repubblica, Corte dei Conti, Commissariato del Governo, Questura, Guardia di Finanza poli industriali pubblici e Camera di Commercio – i sindacati, le associazioni di categoria e i portatori di interessi presenti sul territorio, dei protocolli di legalità vincolanti per le ditte aggiudicatarie dei lavori;

-affianchi i commissari di cui alla legge che entrerà in vigore con l’approvazione del disegno di legge n. 72/XVI per le verifiche che sono ritenute necessarie per il buon esito delle gare e dei lavori;

-proponga la sottoscrizione da parte dei legali rappresentanti dei comuni, direttamente o attraverso il Consorzio dei comuni, di protocolli di legalità anche per le opere di competenza di enti locali, finanziati con fondi provinciali e/o statali, affinché siano utilizzati dalle stazioni appaltanti diverse da quella provinciale;

-attivi canali ulteriori di trasparenza precipui per le opere in deroga alle normative provinciali e statali;

in merito alla trasparenza di gare e appalti la normativa anticorruzione, da un lato stabilisce gli obblighi di pubblicazione minimi e dall’altro che nulla impedisce di utilizzare ulteriori spazi di trasparenza. In questa situazione emergenziale, è più che mai opportuno dedicare una apposita sezione contenente tutti gli atti procedimentali ed endoprocedimentali delle procedure contrattuali in deroga al “Codice dei contratti” o affidate alla gestione commissariale;

I Protocolli di legalità si differenziano dai protocolli etici previsti all’art. 2 della legge 3/2020 su Covid, non richiedono interventi normativi, sono stati e sono tuttora ampiamente utilizzati in appalti di particolare rilevanza economica o impatto territoriale. Gli stessi sono consentiti espressamente dall’art. 1, comma 17, della legge 190/2012 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) per ogni appalto pubblico e rendendo generale il principio in base al quale «le stazioni appaltanti possono prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce causa di esclusione dalla gara»;

i protocolli di legalità costituiscono uno strumento con cui le amministrazioni si impegnano «ad inserire nei bandi di gara, quale condizione per la partecipazione, l’accettazione preventiva da parte degli operatori economici, di determinate clausole» al fine di prevenire, controllare e contrastare i tentativi di infiltrazioni della criminalità organizzata (Determinazione n. 4 del 10 ottobre 2012 dell’AVCP – Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture – “BANDO- TIPO. Indicazioni generali per la redazione dei bandi di gara ai sensi degli articoli 64, comma 4-bis e 46, comma 1-bis, del Codice dei contratti pubblici”), la cui efficacia è stata dimostrata da più fonti della dottrina giuridica (I protocolli di legalità e la lotta alla mafia e alla corruzione negli appalti pubblici di Stefano Maria Sisto, 2019);

si noti inoltre come, «pur comprendendo l’impossibilità oggettiva di disciplinare in maniera generale ed astratta norme che regolamentino situazioni eccezionali, quali quelle esaminate in precedenza, appare opportuno sempre prestare la massima attenzione al delicato tema del principio della trasparenza. Purtroppo, la storia e le innumerevoli inchieste e vicende giudiziarie insegnano che proprio nelle situazioni emergenziali si evidenziano falle e lacune dei sistemi di legalità; motivo per cui occorre sempre agire nel rispetto dei principi di precauzione e prevenzione. La continua adozione e il susseguirsi di modifiche legislative nel tempo in materia di contratti e appalti pubblici, ha spinto le più autorevoli voci dottrinali a ritenere che non è mai stata intentata una chiara strategia di interventi legislativi con una logica unitaria e coerente, portando come ogni regime in deroga a possibili episodi di corruttela a stampo mafioso» (Situazioni emergenziali e Codice Appalti: la salvaguardia di trasparenza e legalità, di Rosa Lorusso – Altalex, 19 agosto 2020);

la mancanza di impegni nella direzione della prevenzione può permettere il dilagare del malaffare aumentando il rischio di «compromettere la stessa cura e realizzazione dell’interesse pubblico, riflettendosi in servizi più  scarsi,  infrastrutture  meno  efficienti  e,  quindi,  in  ulteriori  costi  indiretti  ed  effetti  negativi  per l’amministrazione e per gli stessi operatori economici» come già evidenziato da Kenneth Arrow nella teoria della scelta sociale (Tra misure preventive e strumenti di contrasto: la via italiana all’anticorruzione di Giovanni Gallone e di Angelo Giuseppe Orofino – Federalismi, 21 ottobre 2020);

come sottolineato dal referendario del TAR G. Gallone e dal professore di diritto amministrativo G. Orofino nel predetto documento, le  amministrazioni  hanno  assunto  un  atteggiamento  refrattario  ed  un approccio formalistico, vivendo la pianificazione anticorruzione come un adempimento burocratico. Questa novella «burocrazia dell’anticorruzione» non si è tradotta, spesso, nell’auspicata riduzione dei margini di incertezza dell’azione amministrativa ma, al contrario, in un inedito fattore di irrigidimento ed aggravamento;

sulla base di tali considerazioni è perciò evidente la necessità di agire non solo attraverso i rigidi meccanismi della normativa sugli appalti, ma di fare riferimento agli strumenti che fanno leva sui principi di etica e legalità che i protocolli possono valorizzare anche attraverso l’attivazione degli strumenti di cui alla legge provinciale 12 dicembre 2011, n. 15 (Promozione della cultura della legalità e della cittadinanza responsabile per la prevenzione del crimine organizzato);

tutto ciò premesso il Consiglio provinciale impegna la Giunta

1.stante la normativa derogatoria in materia di appalti, ad attivarsi al fine di  prevenire episodi corruttivi che possano in qualche modo favorire interessi illeciti o criminali attraverso gli strumenti che la legge mette a disposizione, e, in ragione delle previsioni derogatorie in materia di appalti di cui alle legge provinciali n. 2 e 3/2020, a fornire al RPCT della provincia raccomandazioni e indirizzi precisi affinché:

-predisponga di concerto con gli Organismi pubblici – quali Procura della Repubblica, Corte dei Conti, Commissariato del Governo, Questura, Guardia di Finanza poli industriali pubblici e Camera di Commercio – i sindacati, le associazioni di categoria e i portatori di interessi presenti sul territorio, dei protocolli di legalità vincolanti per le ditte aggiudicatarie dei lavori;

-affianchi i commissari di cui alla legge che entrerà in vigore con l’approvazione del disegno di legge n. 72/XVI per le verifiche che sono ritenute necessarie per il buon esito delle gare e dei lavori;

-proponga ai rappresentanti degli enti locali la sottoscrizione di protocolli di legalità anche per le opere di competenza di enti locali, finanziati con fondi provinciali e/o statali;

-attivi canali ulteriori di trasparenza precipui per le opere in deroga alle normative provinciali e statali;

-predisponga protocolli di legalità vincolanti e apra un’apposita sezione in “Amministrazione trasparente” contenente tutti gli atti dei procedimenti di gara affidati in deroga al “Codice dei contratti” o affidati alla gestione commissariale ai sensi della attuale normativa provinciale; (PUNTO APPROVATO CON EMENDAMENTO DI MODIFICA)

2.nell’ambito di applicazione dei protocolli etici di cui all’art.2 della legge provinciale n.3 del 2020 e con l’attivazione degli strumenti di cui alla legge provinciale 12 dicembre 2011, n. 15 (Promozione della cultura della legalità e della cittadinanza responsabile per la prevenzione del crimine organizzato), a promuovere campagne informative volte a fornire i necessari strumenti di conoscenza sugli strumenti di prevenzione messi in campo dalle pubbliche amministrazioni e di riconoscimento delle più comuni modalità di avvicinamento delle organizzazioni mafiose e dei tentativi di infiltrazione criminale nei settori dell’economia, del lavoro e delle professioni, nell’ottica di facilitarne l’emersione, la prevenzione e il contrasto. (PUNTO NON APPROVATO)

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Ecco le modifiche concertate con la giunta previa approvazione dell’Ordine del Giorno: