Fra i disegni di legge proposti dal M5S nel corso della legislatura c’è il 146/XVI del 20 maggio 2022 “Modificazioni della legge provinciale 28 marzo 2013, n. 5 (Controllo sull’attuazione delle leggi provinciali e valutazione degli effetti delle politiche pubbliche. Modificazioni e razionalizzazione delle leggi provinciali che prevedono obblighi in materia)” sul quale a breve sarà aperta la trattazione in Prima Commissione permanente.
Cosa c’è nel nostro disegno di legge? Tante cose ma in sostanza, se approvato, si otterrebbe l’istituzione di una gran giuria di cittadini con compiti propositivi e consultivi eletti tramite sorteggio. La Gran Giuria verrebbe quindi coinvolta nel controllo sull’attuazione delle leggi provinciali e nella valutazione degli effetti delle politiche pubbliche e dotata di strumenti, supporto e fondi adeguati a svolgere il compito assegnato nell’ottica dell’interesse della cittadinanza.
Aspetto fondamentale di questo disegno di legge è il metodo scelto per selezionare gli eletti: il sorteggio. È stata una scelta ponderata, necessaria per ridurre il gap fra una classe politico/amministrativa che diventa ogni giorno sempre più autoreferenziale e una cittadinanza che reagisce mostrando sconforto, e talvolta malessere, verso la democrazia rappresentativa, vista da molti come un gioco truccato, nel quale vincono sempre le stesse persone. Ad ogni elezione si alzano i lamenti per l’astensionismo. Ecco, questo è un modo per coinvolgere i cittadini e combattere la loro disaffezione. Tenendo presente che, senza porvi rimedio c’è il rischio concreto che dal rifiuto del voto ci sia chi decida di passare ad atti di protesta violenta e sostegno a ideologie antidemocratiche (fenomeni che di fatto sono già in atto…).
Si tratta di un disegno di legge che riprende e propone molte delle migliori pratiche internazionali in fatto di democrazia attiva, trasformando la cittadinanza in parte attiva nello sviluppo dei processi politico/amministrativi che la riguardano. Non si tratta di sottrarre potere alla politica ma di responsabilizzarla assieme alla società civile, sviluppando un nuovo e più forte spirito civico. Quanto di più lontano dal populismo, insomma.
Detto questo sappiamo benissimo che la maggioranza provinciale non è particolarmente “sensibile” ai temi della partecipazione popolare ma il nostro compito è provare a costruire un mondo migliore e l’unica maniera per farlo è rimboccarsi le maniche e lavorare nell’interesse della cittadinanza, anche se alle altre forze politiche interessa poco (o forse nulla).
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In allegato:
- Testo del disegno di legge 146/XVI
- Testo della relazione illustrativa
- Facsimile di modulo per chiedere di essere ascoltati in audizione, per presentare osservazioni al testo del disegno di legge e per inviarle all’organo legislativo (versione doc)
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Intervento di Nadia Urbinati riguardo all’utilità del sorteggio nei processi democratici (introduzione alla pubblicazione “La democrazia del sorteggio“ di Urbinati e Vandelli)
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Segue la relazione illustrativa del disegno di legge sull’istituzione della Gran giuria dei cittadini per la valutazione leggi del 20 maggio 2022:
Disegno di legge 146/XVI “Modificazioni della legge provinciale 28 marzo 2013, n. 5 (Controllo sull’attuazione delle leggi provinciali e valutazione degli effetti delle politiche pubbliche. Modificazioni e razionalizzazione delle leggi provinciali che prevedono obblighi in materia)”
Trento, 20 maggio 2022
Come menzionato nella relazione di minoranza del disegno di legge 110/XVI “Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2021 – 2023”, nel Capitolo sulla situazione dello Stato di diritto in Italia, che è parte della Relazione sullo Stato di diritto 2020 nell’UE, si evidenza come nel nostro Paese a livello statale le valutazioni dell’impatto normativo e le consultazioni dei portatori di interessi siano migliorate, ma debbano diventare più sistematiche. Nel settembre 2017 il Governo italiano ha introdotto una nuova serie di procedure per la valutazione dell’impatto normativo, la valutazione ex-post, la partecipazione dei portatori di interessi e la pianificazione normativa. Tuttavia, la partecipazione dei cittadini e dei portatori di interessi non è ancora pienamente integrata nei processi decisionali. L’analisi dell’impatto delle leggi effettive e alternative è in aumento, ma continua a essere poco frequente e prevalentemente incentrata sugli aspetti finanziari ed economici piuttosto che su quelli sociali e ambientali. Infine, le valutazioni ex post e le consultazioni non sono ancora utilizzate in modo sistematico e coerente dai vari ministeri.
Come sottolineato nel rendiconto sociale 2020 del Consiglio provinciale di Trento, la verifica delle modalità di attuazione delle leggi ed in particolare dei risultati ottenuti, è utile per valutare proposte di abrogazione, di correzione o soluzioni alternative per superare le eventuali difficoltà attuative. Quest’attività è perseguita dal Consiglio in due modi, da un lato, con l’inserimento di un obbligo di rendicontazione in capo alla Giunta provinciale sullo stato di attuazione di una legge e sui risultati ottenuti e dall’altro, con l’attività del Tavolo di coordinamento per la valutazione delle politiche pubbliche.
Il Tavolo è composto da cinque componenti, di cui quattro consiglieri di maggioranza e minoranza del Consiglio e un rappresentante della Giunta. La scelta della legge da valutare è svolta in attuazione di uno specifico programma, approvato d’intesa dal Presidente del Consiglio provinciale e dal Presidente della Provincia, sulla base della proposta formulata dal Tavolo, come prevede la legge provinciale n. 5 del 2013 “Controllo sull’attuazione delle leggi provinciali e valutazione degli effetti delle politiche pubbliche”. La relazione prodotta dal Tavolo contiene gli elementi per la verifica dell’attuazione delle disposizioni della legge e degli effetti prodotti, evidenziando il contesto normativo, le finalità, gli obiettivi generali e gli obiettivi specifici.
L’articolo 3 della legge n. 5 del 2013 prevede che nel primo anno di legislatura i Presidenti della Provincia e del Consiglio provinciale approvino un programma per il controllo sull’attuazione delle leggi provinciali e per la valutazione degli effetti delle politiche. Entro il 30 giugno di ogni anno, essi possono aggiornare il programma, anche tenendo conto delle proposte degli organi consiliari competenti in materia.
L’articolo 3 prevede altresì che il programma per il controllo sull’attuazione delle leggi provinciali e di valutazione degli effetti delle politiche individua le leggi e le politiche da esaminare, selezionandole fra quelle che si ritiene abbiano più impatto sui cittadini e sulle imprese, e in particolare fra quelle relative a discipline oggetto di possibile riforma, anche in relazione a quanto previsto dagli obiettivi del programma di sviluppo provinciale, del documento di economia e finanza provinciale (DEFP) e della relativa nota di aggiornamento.
L’articolo 6 della lp n. 5/2013 prevede che i cittadini, in particolare i destinatari delle leggi o delle politiche pubbliche, siano consultati nell’ambito delle attività di controllo sull’attuazione delle leggi provinciali e di valutazione degli effetti delle politiche e che le relazioni ed i documenti contenenti gli esiti dell’attività di controllo siano pubblicati nei siti del Consiglio e della Giunta provinciale in modo tale da facilitare il reperimento delle informazioni e la loro connessione con la normativa di riferimento.
Per quanto riguarda la partecipazione diretta dei cittadini alla vita politica ed istituzionale, con l’ordine del giorno 166/XVI del 9 maggio 2020 “Predisposizione di un piano organizzativo per la costituzione di un’assemblea di cittadini”, il Consiglio provinciale di Trento ha impegnato la Giunta provinciale a valutare l’istituzione di un’assemblea dei cittadini a cui affidare l’elaborazione di pareri e proposte da indirizzare alle istituzioni provinciali, con particolare riferimento alle tematiche inerenti ai cambiamenti climatici e alla crisi sociale ed economica connessa all’emergenza epidemiologica da Covid-19, tenendo conto dell’attività svolta nell’ambito del processo partecipativo sull’Agenda 2030.
Data l’attuale e perdurante congiuntura è purtroppo chiaro che i cittadini sono stati, sono e saranno ancora per qualche tempo pesantemente colpiti dagli effetti della pandemia. Un numero considerevole di persone ha dovuto rinunciare al lavoro e quindi si è trovato nella condizione di vedere ridotti, o in alcuni casi azzerati, i mezzi per il sostentamento proprio e dei propri familiari. Fermo restando che nel nostro ordinamento i rappresentanti eletti sono chiamati a studiare e a implementare soluzioni ai problemi che via via si presentano, la natura stessa dell’attuale crisi impone che si dia ai cittadini e alle realtà più duramente messe alla prova dalla pandemia, la possibilità di essere coinvolti e di mettere a disposizione la propria esperienza concreta nelle Istituzioni. L’utilità di un loro coinvolgimento diretto permetterebbe di sviluppare risposte empiricamente efficaci sulla base di tutti quei dettagli concreti che spesso risultano ignorati dall’elaborazione teorica degli uffici amministrativi e della rappresentanza politica e dalle meccaniche decisionali “top-down”, che da sole non risultano fra le più indicate per affrontare crisi simili a quella attuale.
Un’analisi di questa situazione, calzante con il disegno di legge in questione, è fornita da Wendy Brown, professoressa di Scienze politiche all’Università di Berkley nella pubblicazione “In the Ruins of Neoliberalism: The Rise of Antidemocratic Politics in the West” (Columbia University Press). Brown ha analizzato l’attuale situazione di crisi mondiale della democrazia alla luce non solo della pandemia che ha ridefinito i confini della società, ma anche alla luce di quella che è l’idea di democrazia che si è venuta a creare e di coloro che sono ritenuti deputati a preservarla. Secondo Brown infatti: “Le società indebolite sono vulnerabili alla tossicità nei momenti di crisi e di profonda transizione, come quello attuale. Sebbene sia possibile identificare varie fonti di tossicità, una che è attualmente molto visibile e commentata è la tossicità che deriva dalla patologia psicologica. Una lunga serie di psichiatri e psicologi ha avvertito dei pericoli rappresentati da individui con determinati disturbi di personalità pericolosi, inclusi gli psicopatici, e quelli con disturbo di personalità narcisistico e disturbo di personalità paranoide, che sono psicologicamente incapaci di concepire l’idea di uguaglianza. Nelle posizioni di potere, questa minoranza agisce come una fonte di estrema tossicità che può indirizzare le transizioni in direzioni catastrofiche per il bene pubblico. Da questa prospettiva psicologicamente informata, la democrazia può essere vista come comprendente una serie di difese contro pericolosi leader psicopatici. Queste difese comprendono lo stato di diritto che si applica ugualmente a governanti e cittadini, elezioni libere ed eque a intervalli regolari che consentono la rimozione di leader tossici, protezioni dei diritti umani per singoli cittadini, reti di sicurezza sociale che proteggono le società da alti livelli di privazioni che alimentano il sostegno di massa ai demagoghi e sovranità condivisa che consente alla comunità internazionale di agire in caso di diffuse violazioni dei diritti umani da parte dei leader nazionali.” (The Covid-19 pandemic has exposed why we urgently need to reimagine democracy – Democratic Audit UK, 18 giugno 2020).
Per non soccombere alla tossicità sociale che la minaccia, riducendosi a mero simulacro, la democrazia contemporanea abbisogna di innovazioni democratiche e partecipative che rafforzino forme di partecipazione sempre più ampie e profonde da parte dei cittadini. La capacità della democrazia di reimmaginare se stessa rappresenta la miglior speranza che abbiamo a disposizione per affrontare le crisi sistemiche che a oggi restano ancora irrisolte e per muovere verso modelli sociali più forti, più giusti e più sostenibili.
Come sottolineato nell’interrogazione 2922/XVI del 21 agosto 2021 “Funzionamento del Tavolo di coordinamento per la valutazione delle politiche pubbliche e definizione del programma di controllo delle leggi provinciali e degli effetti prodotti”, nel corso della XVI legislatura l’attività del Tavolo è stato sostanzialmente assente fino a marzo 2022. Il Tavolo è stato costituito solo nell’ottobre del 2020 (vedasi l’interrogazione 1782/XVI del 22 settembre 2020 “Programma per il controllo sull’attuazione delle leggi provinciali”) e da allora è stato convocato in due occasioni per la programmazione dei lavori: il 9 marzo e il 5 aprile 2022. Entrambe le sedute sono state convocate nel corso della pausa pranzo delle sedute plenarie del Consiglio provinciale, elemento che denota la posizione di secondarietà che viene riservata a questo organismo. Solo successivamente alle predette sedute sono iniziati i lavori del Tavolo con due sedute in cui sono state svolte delle audizioni sullo stato di attuazione della legge provinciale n.10 del 2017 recante “Riduzione degli sprechi, recupero e distribuzione delle eccedenze alimentari e non alimentari e dei prodotti farmaceutici e modifiche di leggi provinciali connesse”: una in data il 29 aprile e l’altra il 5 maggio.
In ragione della posizione marginale che viene attribuita, di fatto, all’attività del Tavolo di coordinamento, si pone una duplice questione. La prima verte sulla necessità di ascrivere maggiore enfasi alla procedura di valutazione ex post delle leggi e delle politiche pubbliche scollegandola dalla volontà dei decisori politici e dalle incombenze istituzionali degli stessi. La seconda riguarda invece la modalità di coinvolgimento dei cittadini nella valutazione delle leggi e di meccanismi che assicurino terzietà e imparzialità nello svolgimento delle attività di valutazione, le quali non possono dirsi assicurate dalla rappresentanza politica anche per il rischio di valutazioni autoreferenziali che non considerano il punto di vista del cittadino nel giudicare la bontà e la qualità delle leggi e dei suoi effetti.
È per i motivi sopra delineati che il presente disegno di legge propone di sostituire il tavolo di coordinamento con la gran giuria dei cittadini e il principio della demosortecrazia nella valutazione delle leggi e delle politiche pubbliche. La validità del modello dell’estrazione a sorte nella composizione di organi politici è stata ampiamente dimostrata nella pratica istituzionale, nonché da studi scientifici condotti sia dagli scienziati politici, sia da altri ricercatori, secondo una logica multidisciplinare. Solo a titolo esemplificativo basti citare il saggio della scienziata politica Nadia Urbinati e del giurista Luciano Vandelli “La democrazia del sorteggio” (Collana Vele – Einaudi editore, febbraio 2020) oppure le osservazioni raccolte nel corso delle audizioni della Prima commissione legislativa del Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige/Südtirol sul disegno di legge 32/XVI a firma dei consiglieri Alex Marini e Diego Nicolini del gruppo consiliare regionale del Movimento 5 Stelle (resoconto integrale delle audizioni del 18 marzo 2021).
Nel saggio “La democrazia del sorteggio” Urbinati e Vandelli elaborano una riflessione sul dibattito pubblico e sullo sviluppo tecnologico per rispondere ai quesiti se sia meglio la sorte o il voto per affrontare la crisi delle istituzioni e se può il caso restituire spessore alla responsabilità politica. La crescita recente di settori dove viene applicato il sorteggio è andata di pari passo con il declino dell’autorevolezza della politica rappresentativa, innanzitutto perché l’attenzione verso l’audience rende i politici timorosi di scontentare con le loro decisioni una parte della popolazione; e poi perché la democrazia elettorale, partigiana e associata alla discrezionalità di giudizio, non riscuote piú fiducia. In un contesto segnato da esigenze di contrasto alla corruzione, questo calo di fiducia investe anche i livelli professionali e amministrativi, cui vengono sottratti spazi di autonoma decisione, a favore di comportamenti vincolati o di soluzioni affidate, appunto, a sorteggi. Nel saggio si evidenzia come il declino di legittimità morale dei partiti sembra poter essere interrotto grazie al sorteggio: il caso viene accettato come condizione di imparzialità e rigenerazione della politica.
L’approccio multidisciplinare conferma la tesi degli scienziati politici Urbinati e Vandelli, come emerso dalle audizioni dei seguenti esperti nella Prima commissione del Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige//Südtirol sul disegno di legge dei consiglieri Marini e Nicolini il cui resoconto integrale è pubblicato sul sito web di Politici per Caso:
- Paolo Spada, PhD Lecturer in Comparative Politics within Politics, University of Southampton Membro del team di sviluppo di Participedia Project, dell’unità di ricerca di Participatory Budgeting Project, membro di Democracy Matters, consorzio di accademici ed esperti che hanno promosso l’adozione delle Citizens’ Assemblies nel Regno Unito;
- Nenad Stojanović, Professore Dipartimento di scienze politiche e relazioni internazionali, Università di Ginevra, – Responsabile del Progetto Demoscan;
- Alessando Pluchino, Professore associato di Fisica teorica, Modelli e Metodi matematici, Dipartimento di Fisica e Astronomia “Ettore Majorana”, Università di Catania – Co-autore del paper “L’efficienza del caso” pubblicato su LeScienze nel gennaio del 2013;
- Samuele Nannoni, Presidente di ODERAL – Organizzazione per la Democrazia Rappresentativa Aleatoria
- Lorenzo Mineo, Comitato Politici per Caso – Promozione iniziativa popolare statale su assemblee dei cittadini estratti a sorte
- Rodolfo Lewansky, Professore associato scienze politiche e sociali, Università di Bologna già professore associato presso il Dipartimento di Scienza Politica della Università di Bologna, dove ha insegnato i corsi di Democrazia Partecipativa e Analisi delle Politiche Pubbliche fino al novembre 2020. Ha insegnato corsi anche altri atenei, fra cui Barcellona e Sydney. Attualmente in pensione, è Professore Alma Mater e continua a insegnare Democrazia Partecipativa;
- Stefano Sotgiu, Co-fondatore ed amministratore Policy Snc; economista senior esperto in progettazione di politiche pubbliche partecipative (Participative policy design); analisi e valutazione delle politiche pubbliche (Policy analysis, Policy evaluation); innovazione, organizzazione, change management nella P.A.; sviluppo locale, sostenibile e rurale. Facilitatore di processi decisionali; formatore Project manager in progetti comunitari, politiche, programmi pubblici. Editorialista in quotidiani regionali e media web, blogger. Dal 1998 consulente di pubbliche amministrazioni, associazioni di categoria, terzo settore;
Alla luce delle riflessioni sopra riportate, con il presente disegno di legge si è ritenuto di intervenire sulla vigente normativa in materia di valutazione delle leggi, proponendo di istituire la gran giuria dei cittadini. Nel caso di specie, pur con un significativo alleggerimento delle funzioni e dei poteri, ci si è ispirati al modello del Civil grand jury, previsto dalla Costituzione della California fin dall’adozione nella sua formulazione originale del 1849-50, al fine di provare a rendere più efficaci sia il controllo sull’attuazione delle leggi provinciali, sia la valutazione degli effetti delle politiche pubbliche (Noah Weinstein and William J. Shaw, Grand Jury Reports—A Safeguard of Democracy, 1962 Wash. U. L. Q. 191 (1962.).
In California, il sistema del gran giurì è composto da 58 gran giurì separati, uno in ciascuna contea, che vengono convocati annualmente dalla Corte Superiore non solo per indagare sulla cattiva condotta dei funzionari pubblici ma, come nel caso del civil gran giurì, anche per indagare e riferire sulle operazioni del governo locale.
Nell’esercizio delle funzioni di autorità di vigilanza, il gran giurì ben si presta ad un’efficace indagine delle amministrazioni locali in quanto è un organismo indipendente, operativamente separato dagli enti e dai funzionari su cui indaga. Svolge le sue indagini sotto gli auspici della Corte Superiore e ha ampio accesso a funzionari pubblici, dipendenti, atti e informazioni.
Trattandosi di un organismo indipendente, operativamente separato dagli enti e dai funzionari su cui indaga, nell’esercizio delle funzioni di autorità di vigilanza, il gran giurì porta avanti un’ indagine imparziale ed indipendente delle amministrazioni locali, svolta sotto gli auspici della Corte Superiore. Inoltre, per compiere le proprie indagini, esso ha ampio accesso ad atti ed informazioni.
Le indagini di accertamento del gran giurì si traducono in rapporti scritti che contengono raccomandazioni specifiche volte ad identificare i problemi e offrire raccomandazioni per migliorare le operazioni del governo e migliorare la reattività. In questo modo il gran giurì funge da rappresentante dei residenti della contea nel promuovere la responsabilità di chi governa.La stessa provincia di Trento, congiuntamente alla provincia di Bolzano e al Land Tirolo, ha compreso il potenziale del sorteggio nella composizione di assemblee di cittadini con funzioni politiche. Dapprima i rappresentanti dei tre territori hanno proceduto all’adozione di alcune modifiche del regolamento dell’Euregio (vedasi anche la deliberazione n.12 “Diritto dei cittadini di partecipare agli affari delle collettività locali” nel corso della seduta del Dreier Landtag che si è svolta ad Alpbach il 21 e 22 ottobre 2021) e successivamente sono passati alla fase operativa per costituire con il metodo dell’estrazione a sorte il Consiglio dei cittadini dell’Euregio che avrà la facoltà di presentare proposte concrete su temi riguardanti sia il proprio Comune, sia l’intera area Euregio (Consiglio delle cittadine e dei cittadini dell’Euregio: gazebo informativo ad Arco – Ufficio stampa della Provincia di Trento, comunicato n.1162 del 30 aprile 2022).
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Alex Marini 
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